观点 | 徐进：能源法彰显能源高质量发展新图景

能源法彰显我国能源高质量发展新图景

中国能源建设集团投资有限公司总经济师 徐进

习近平总书记指出：“能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的‘国之大者’。”《中华人民共和国能源法》（以下简称“能源法”）已由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日通过，自2025年1月1日起施行。目前，我国已有《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国石油天然气管道保护法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国核安全法》6部单行能源法律，此次通过的能源法作为我国能源领域的基础性和统领性法律，共九章八十条，历时18年，先后三易其稿，终于“瓜熟蒂落”、水到渠成，补齐了我国能源法律体系中的最关键、最重要、最核心一块“拼图”。能源法对能源规划、能源开发利用、能源市场体系、能源储备和应急、能源科技创新、监督管理、法律责任等重大问题在法律层面作出了清晰规定，是践行习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略的法治成果，是科学布局我国能源未来发展的战略指引，夯实了我国能源发展的法律根基，填补了我国在能源顶层设计上的法治空白，标志着我国能源治理体系和治理能力现代化迈上新台阶，预示着我国能源深层次管理体制改革迈入新阶段，向世人郑重宣示了我国能源长期发展战略和大政方针，全方位勾勒了一个我国能源治理的新体系，勾画了我国能源战略转型的新蓝图，彰显了我国能源高质量发展的新图景，以强有力的法制力量和法治保障护航“双碳”目标和能源高质量发展的顺利实现，从而更好地满足人民群众美好生活的用能需求。

新型能源体系加快构建

习近平总书记指出：“加快构建清洁低碳安全高效的能源体系，是我国能源革命的主攻方向。”作为世界上第一大能源生产国和消费国，我国能源的生产和供给能力不断提升，现业已形成煤、油、水、气、核和新能源多轮驱动的多元化供应体系。虽然以煤为主的能源结构在短期内不会有根本改变，化石能源仍在我国能源消费结构中占据主导地位，但是向“绿”而行、逐“绿”而“新”的能源转型从未间断，一直在路上，成为我国能源战略转型和确保能源安全稳定的主旋律和主战场。构建以新型电力系统为关键支撑的新型能源体系既是我国实现“双碳”目标的重要支撑，也是建设现代产业体系的重要内容，更是服务中国式现代化建设的重要抓手。能源法在第一章总则中明确提出“能源工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻新发展理念和总体国家安全观，统筹发展和安全，实施推动能源安全新战略，坚持立足国内、多元保障、节约优先、绿色发展，加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系”“国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系”等一系列纲领性条文。由此可见，能源法把贯彻新发展理念和总体国家安全观写入总则，并将能源安全新战略贯穿于整个法律框架的内涵和精髓之中，成为有机联络各章节的主线与主轴，从法律层面统筹和统领好能源高质量发展与高水平安全之间的相互关系，这为加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系提供了坚强有力的法治保障。

能源规划引领日益突出

规划是行动的先导。能源作为国民经济的先导和基础行业，能源项目具有投资规模大、牵涉因素多、建设周期长、技术要求高、管理难度复杂、影响范围广等特点，只有通过科学合理的规划才能充分保证能源供需间的有效平衡，避免发展上的大起大落。能源法将能源规划单独成章，正是充分意识到战略规划在能源发展中前瞻性作用并对规划的作用、分类、主管部门、内容、权限和程序、评估等方面作了详细全面的规定。譬如，第十五条提出要“发挥能源规划对能源发展的引领、指导和规范作用”，并将能源规划布局分成全国综合能源规划、全国分领域能源规划、区域能源规划和省、自治区、直辖市能源规划四大类；第十六条至第十八条对不同层级的规划编制部门、要求、内容予以明文规定；第十九条和第二十条则强调规划批准、执行和调整等内容，从法律高度确立了能源规划的权威性和严肃性。毫无疑问，我国政府历来重视规划的战略引领作用，能源规划作为我国某一特定时期能源发展的总体思路，是指导能源高质量发展的总体方略，也是国家战略体系中不可或缺的组成部分。2025年作为能源法正式实施的起始之年，既是“十四五”能源规划实现的收官之年，也是“十五五”能源规划编制的启动之年，国家和各省市区的能源主管部门将以能源法为根本遵循，组织编制“十五五”能源总体规划和专项规划，充分发挥国家和地方规划对重大能源工程布局、公共资源配置、社会资本投资的导向作用，统筹发展与安全，明确下一个五年能源转型的时间表、路线图、任务单，形成自上而下、由总体到局部的能源总体发展战略与开发策略，全面协调优化我国能源布局，更好地引领我国能源高质量发展和“双碳”目标的顺利实现。

能源开发利用更加有序

能源开发利用是指人类利用各种工具或智慧将发现的能源资源进行加工、改造或处理，进而为人类创造美好生活而服务的行为。实际上，人类社会的进步史也是能源发现、开发和利用的历史。能源法涉及能源开发利用部分共19条，即从第二十一条到第三十九条，重点阐述了我国能源开发利用的总体思路和基本政策取向：一是支持优先开发利用可再生能源，包括统筹水电开发和生态保护、推进风能太阳能开发利用、鼓励合理开发利用生物质能、促进海洋能规模化开发利用、因地制宜发展地热能、积极有序推进氢能开发利用等；二是合理开发和清洁高效利用化石能源，包括积极安全有序发展核电、优化煤炭开发布局和产业结构、加大石油天然气资源勘探开发力度、推动燃煤发电清洁高效发展等；三是推动相关政策相互配合，包括完善可再生能源电力消纳保障机制、制定并组织实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标、建立绿色能源消费促进机制、保障基本能源供应服务、加强能源需求侧管理、加强能源基础设施建设和保护、推动城乡能源基础设施互联互通等。这些条文共同构成了能源法在能源开发利用方面的主要内容，旨在进一步明确能源结构调整方向，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消费比重，构建有助于各类市场主体和企业公平参与的能源运行机制，促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展。与现行相关法律相比，能源法有两个重大突破：一是氢能的能源属性得到法律上的明确，有利于氢能得到更广泛、更大力度地开发应用；二是将可再生能源发电量的消纳责任由电网企业压实到供电企业、售电企业、电力用户等，有利于从消费端更好地推动可再生能源的开发利用。

能源市场体系不断健全

能源价格作为国民经济的基础价格，其波动对经济和社会具有深远影响，“牵一发而动全身”。市场化是能源价格改革的大方向和主目标，这是基于市场在提升能源利用效率、优化能源资源配置、促进能源可持续发展等方面独特作用而确立的。近年来，尽管我国能源价格市场化速度在逐步加快，但目前政府仍在价格形成中起主导作用。因此，如何更好发挥有效市场和有为政府“两只手”作用，能源法对能源市场建设的基本原则作出了明文规定，涉及能源市场体系建设总计7条：确立了市场配置能源资源的基本制度，明确自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革的思路，建设全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场，支持各类经营主体依法按照市场规则公平参与能源领域竞争性业务；确立了由能源资源状况、产品和服务成本、市场供求状况、可持续发展状况等因素决定的能源价格形成机制，提出切实完善能源价格调控制度，防止市场失灵带来的风险等。当前，我国能源市场仍存在交易体系尚不完整、交易规则不统一、跨省跨区交易存在壁垒等问题和不足，不可避免地导致能源价格机制难以真实反映资源稀缺程度、供求关系和环境影响成本。能源法的实施必将为能源市场体系建设提供全方位、全过程的法律保障，通过建立更加完善、更加健全的能源市场体系，进一步推进能源市场“去中心化”改革、能源价格市场化改革，形成不同类型、不同市场的参与主体，构建更为公平、更加合理的市场竞争环境，切实改变目前能源价格形成过程中存在的不平衡不充分问题，不断提高能源资源的配置效率，真正建立“主体多元、统一开放、竞争有序、监管有效的能源市场体系”。

能源安全成为重中之重

能源安全是国家经济发展与社会稳定的命脉所在。能源法立足我国“富煤、贫油、少气”能源资源禀赋，以法律的形式确定了能源安全战略在国家安全战略中的地位，在第一条开宗明义指出制定能源法一个重要目的就是“保障国家能源安全”，并在第五章“能源储备和应急”部分共用了9条来阐述这方面问题，仅次于“能源开发利用”这一章节：一是建立能源储备制度，包括实行政府储备和企业储备相结合，实物储备和产能储备、矿产地储备相统筹，还分别对政府储备和企业储备的相关要求提出明确规定；二是建立和完善能源预测预警体系，提高能源预测预警能力和水平，提前发现可能出现的问题和成因，是实现能源安全的重要保障措施之一；三是建立统一领导、分级负责、协调联动的能源应急管理体制，针对不同应急状况采取相应应急处置措施。总体而言，随着国际形势的日益变化和国内能源供需总体处于紧平衡状态，我国能源保供虽取得阶段性成效，但短期内难以从根本上得到有效解决，供需失衡原因复杂，尤其是在全球气候变暖和极端天气增多的环境下，能源“黑天鹅”和“灰犀牛”可能突然降临。能源法特别强调了国家能源安全的极端重要性和必要性，只有通过强化关键能源领域和战略资源管理以及加强对重大能源设施的监管措施，构建稳定可靠的能源保障体系，确保国家在面临重大突发事件时能够未雨绸缪、有备无患，才能保持“乱云飞渡仍从容”的定力。

能源治理体系日趋健全

建立健全能源法治体系、实现能源治理体系和治理能力现代化是能源法立法的重要目标之一。能源法构建了国家能源治理体系的总体架构：首先，开宗明义确定能源工作应当坚持中国共产党的领导（第一章第三条），因为坚持党对能源工作的领导是重大政治原则，也是总结历史上正反两方面经验的重要结论；其次，对主管机构管理职责进行明确分工，明确“国务院能源主管部门负责全国能源工作。国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关的能源工作。县级以上地方人民政府能源主管部门负责本行政区域能源工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域相关的能源工作”（第十二条规定），并按照不同领域的管理要求，在后续章节中分别细化了中央和地方有关部门能源管理的职责；再者，健全监督管理（第七章），提出能源监管职能由“县级以上人民政府能源主管部门和其他有关部门按照职责分工”，规定“县级以上人民政府能源主管部门和其他有关部门应当加强能源监管协同，提升监管效能，并可以根据工作需要建立能源监管信息系统”等；最后，强化法律责任（第八章），对不同的违法违纪行为分别承担不同的处罚责任。总体上看，能源法基于现行能源管理体制，采取“政监合一”模式，能源监管职能除涉及能源主管部门外，还延伸到价格主管、市场监管、生态环境、应急管理等部门。实际上，受政府机构改革影响，我国能源管理体制几经变迁，与其他发达国家相比有较明显的区别，这也是我国的基本国情所决定的。

能源科技创新加速领跑

能源关乎国家的长治久安与国运的兴衰，科技是国家的强盛之基和第一生产力。当今世界，大国竞争日益激烈，其表面上是政治、经济、文化及军事领域的竞争，但实质上乃是能源科技实力的竞争，能源科技的发展水平直接影响和关乎一个国家的经济安全、军事安全和政治安全。能源法将能源科技单独成章，共计7条：首先开门见山就明确要“推动建立以国家战略科技力量为引领、企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的能源科技创新体系”；接着提出对能源领域基础性、关键性和前沿性重大技术、装备及相关新材料的研究、开发、示范、推广应用和产业化发展予以鼓励和支持；还从加强金融支持、建立重大能源科技创新平台、依托重大能源工程集中开展科技攻关和集成应用示范、支持先进信息技术在能源领域的应用、加大能源科技专业人才培养力度等方面，实现能源产业链供应链自主可控，有效发挥能源科技创新的引领作用。未来，随着石油、煤炭和天然气等传统能源日益枯竭，能源危机和能源污染步步逼近，新型能源异军突起，能源科技竞争将更加激烈。谁掌握更多的能源核心技术，谁就获得更多的能源科技话语权，就意味着谁在国际舞台上拥有更大的主动权。因此，保持能源战略定力，以能源安全新战略为根本遵循，加速发展能源新质生产力，持续增加在能源科技布局方面投入，大力推进能源新兴产业和未来产业发展，全面打造能源领域原创技术策源地，从根本上破解能源“卡脖子”难题，加快实现高水平科技自立自强，是大国在能源博弈中取得最终胜利的关键“密码”。

能源产业版图加快重塑

能源法明确支持优先开发可再生能源，不仅从法律层面确立了可再生能源在我国能源开发中的优先地位，而且通过明确非化石能源中长期目标、可再生能源最低比重目标等制度安排，给可再生能源的壮大发展吃下“定心丸”、注入“强心剂”，有利于加速推动由高碳高污染的化石能源向低碳清洁的可再生能源的转型，实现当前由化石能源占主体的能源结构向可再生能源占主体的能源结构转变。目前我国以煤炭为主的化石能源消费约占八成，预计到2060年非化石能源消费比重达到80%以上，这表明我国能源产业版图格局正在加速嬗变，包括水能、风能、太阳能、地热能、生物质能等多种可再生能源将得到无限广阔的发展空间。与此同时，能源法首次将氢能纳入能源种类属性序列，这意味着氢能将不再被当作危险化学品来对待，扫除了氢能发展上的法律障碍，必将加速氢能相关产业的崛起，有效促进氢能的开发和利用。另外，能源法确立积极安全有序发展核电方针，核能作为新型能源体系中的关键力量，已成为破解科学降碳和用能成本难题的重要选项，成为多元化清洁能源供给体系的重要组成部分。截至2024年11月底，我国已投运核电机组5808万千瓦，核准在建5505万千瓦，在运在建的装机规模跃居世界首位。还有被称为“人类终极能源”的可控核聚变研究我国也处于世界前列，有望在2050年前后建成首座聚变商用电站，相关技术难题一旦被攻克，可控核聚变将为人类提供取之不尽、用之不竭的能源，必将带来天翻地覆的巨变，全球能源格局将被重新改写。