徐进：做好“十五五”能源电力规划贵在十个坚持

做好“十五五”能源电力规划贵在十个坚持

来源：中国能源观察  作者：中国能源建设集团投资有限公司总经济师 徐进

   我们党历来高度重视规划的战略引领作用，编制和实施国民经济和社会发展五年规划是党治国理政的重要方式。“十五五”时期（2026—2030年）作为我国承上启下的重要时期，是《中华人民共和国能源法》正式实施后的第一个五年，也是迈向2035年基本实现现代化的关键时期，更是2030年前实现碳排放达峰的冲刺阶段。在这一特殊历史阶段，“十五五”规划作为我国基本实现现代化的重要衔接规划，其战略性、重要性、前瞻性、引领性不言而喻。能源电力作为国民经济的重要基础和先导行业，直接关系到国家经济发展、能源安全和民生福祉等重要问题，“十五五”期间将面临全球地缘政治紧张局势升级、世界经济复苏与不确定性交织、全球能源转型放缓等一系列挑战，如何编制好规划对于指导未来五年乃至更长时间能源电力发展具有重要意义和引领作用。为此，笔者认为需要做到“十大坚持”

1坚持党对能源电力政治领导为根本保证

   坚持党的全面领导，是我们党自诞生以来在能源电力行业形成的优良传统，是新中国成立后我国能源电力行业取得重大进步的政治优势，是改革开放以来我国能源电力行业取得重要突破的坚实保障，是新时代全面深化改革取得历史性成就的根本原因。我国能源电力的发展史就是一部在党的正确领导下的奋斗史，经历了从无到有、从小到大、从弱到强的革命性转变，谱写了赓续红色血脉、践行初心使命的壮丽篇章。实践已经充分并持续证明，坚持党的全面领导是我国能源电力事业的“根”和“魂”，是不断走向胜利、奔向辉煌的“成功密钥”。

   在我国实现第二个百年奋斗目标第一阶段任务的关键时期，制定“十五五”能源电力规划更不能舍弃和丢掉这个重要“法宝”，必须始终把党对能源电力事业的全面领导作为制定规划的最高行为准则，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以能源安全新战略为引领，立足我国能源具体国情，全面贯彻新发展理念和总体国家安全观，准确把握能源电力未来发展形势，秉持稳中求进、以进促稳、先立后破的总基调，更好统筹高质量发展和高水平安全，持之以恒推动能源转型变革，科学谋划好我国能源电力下一个五年的发展方向、重点、目标与任务。

   与此同时，只有坚持党对能源电力的全面领导，才能有效地把党的主张通过规划和法律等程序上升为国家意志，作为指导能源行业发展、布局重大能源项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据，从而有利于保持国家能源战略连续性稳定性，集中力量办大事，从根本上保障我国能源电力事业发展能够“一张蓝图绘到底”。

2坚持以人民为中心的根本立场

   早在新中国成立之初我们党就提出了“人民电业为人民”的办电宗旨，充分体现了能源电力的行业性质和价值观。迈入新时期，我们党又创造性提出以人民为中心的发展思想。“江山就是人民，人民就是江山”，深刻阐明了新时代推动经济社会发展的根本目的、内在动力、价值目标，两者在内涵和目的上是一脉相承的，这深刻回答了能源电力的发展“依靠谁”“为了谁”的问题。

   我国作为人民民主专政的社会主义国家，以人民为中心的发展思想深刻诠释了能源电力的发展出发点是为了人民，即更好满足人民群众日益增长的美好生活用能用电需求，不断提升用能用电服务质量效率；科学阐明了能源电力的发展动力来自人民，即能源电力在转型升级过程中充满着风险和挑战，只能依靠人民最持久、最伟大的创造力来解决；明确回答了能源电力的发展成果由人民共享，即全方位提升能源电力供给效能，切实增强人民群众用能用电的获得感、幸福感、安全感。

   因此，在谋划“十五五”能源电力规划过程中，要进一步站稳人民立场，厚植人民情怀，充分结合当前人民群众对能源的依赖性越来越大、对高质量用能用电的要求越来越高、人民用能用电需求已经从“有没有”向“好不好”转变等现实需求，从解决人民群众最关心、最期待的问题做起，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为下一个五年能源电力发展的根本目的，坚持民生优先、共享发展的理念，加快推进能源民生基础设施和公共服务能力建设，着力提升能源电力普遍服务水平，确保经济社会发展和民生用能用电需求得到有效保障，推动能源发展成果更多更好惠及广大人民群众。

3坚持能源电力市场化改革的基本取向

   市场化是我国电力体制改革的根本方向，这既是经济发展内生的客观要求，也是社会主要矛盾变化推动的根本趋势。我国已首次明确全国统一电力市场发展的“路线图”和“时间表”，即到2025年，初步建成全国统一电力市场，电力市场顶层设计基本完善，实现全国基础性交易规则和技术标准基本规范统一；到2029年，全面建成全国统一电力市场，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。

   “开弓已无回头箭”。这表明全国统一电力市场建设已进入加速推进的新阶段，并贯穿于整个“十五五”的全过程。随着经济进入高质量发展阶段，我国对电力改革的需求与供给层次也在不断跃升。电力市场化改革的根本目标就是让市场在电力资源中发挥决定性作用，通过市场竞争发现价格，通过价格引导市场主体的行为，以便向各类主体传递准确经济信号，让能源电力行业更加适应国民经济高质量发展的要求，这也是电力体制改革在“十五五”规划中要达到和实现的重要目标。

   其实，作为特殊商品的电力，电力市场不同于其他商品市场，电力交易也是世界上最复杂的交易之一，至今还没有哪个竞争性电力市场不是设计出来的，这也是电力市场的难度和魅力所在。因此，研究提出适合我国国情和市场建设客观要求的电力市场化交易的顶层设计和规则体系尤为重要，包括构建多层次统一的电力市场架构、功能完备和品种齐全的市场体系、协调有序的中长期和现货交易模式、适应绿色低碳转型和系统安全充裕灵活互动的市场交易机制以及统一开放公平有序的市场运营机制等，确保全国统一的电力市场在2029年前全面建成、在2035年前完善提升。

4坚持加快构建新型能源系统为战略目标

   2021年3月，中央财经委员会第九次会议首次提出要构建以新能源为主体的新型电力系统，党的二十大报告中又提出加快规划建设以新型电力系统为核心的新型能源体系。新型电力系统和新型能源体系本就互为一体，需要一体规划、一体推进、一体落实，这是以习近平同志为核心的党中央从“两个大局”出发，站在新的历史起点上对能源电力高质量发展作出的战略部署。

   “十五五”时期是加快构建新型电力系统的关键时期，是核心技术创新突破的“窗口期”。电力系统作为现代社会的基础设施，是人类历史上最复杂、最庞大的工程系统之一。而相对于传统电力系统，新型电力系统具备安全充裕、清洁低碳、经济高效、供需协同、灵活智慧等重要特征，其中安全充裕是基本前提，清洁低碳是核心目标，经济高效是重要考量，供需协同是必然要求，灵活智慧是重要支撑，共同构建了新型电力系统的“五位一体”框架体系。“十五五”正处于新型电力系统加速转型期，是构建新型电力系统的第一阶段和夯基筑垒阶段，要重点聚焦新型电力系统建设亟待突破的关键领域，高效有序推进重大科技攻关和重点专项行动落实落地。

   “十五五”也是新型能源体系构建的重要时期。我国能源转型正迈入“快车道”，能源向绿而行、向新而生的特征更加明显，要重点聚焦我国能源转型实践中遇到的新情况新变化，持续深化能源融合发展以及不同能源品种之间的耦合替代等重大问题和关键指标研究，逐步建立以非化石能源为供应主体、化石能源为兜底保障、新型电力系统为关键支撑、绿色智慧节约为用能导向的新型能源体系。

5坚持“双碳”目标的顺利实现为主攻方向

   实现碳达峰碳中和是我国向世界作出的庄严承诺。“十五五”期间我国将实现碳达峰，这意味着2030年前，我国二氧化碳的排放不再增长，达到峰值之后会逐年降低；也表明作为世界上最大的发展中国家，我国将用全球历史上最短的时间完成全球最高碳排放强度降幅，实现从碳达峰到碳中和。这注定是一场硬仗、恶仗，需要付出极其艰巨的努力。为此，“十五五”时期要把能源绿色低碳转型作为主攻方向并着力做好以下“两篇大文章”：

   首先要确保我国尽早实现碳达峰。因为碳达峰是碳中和的前置条件，碳达峰的时间越早、峰值越低，实现碳中和的空间和灵活性越大、难度越小。要立足以煤为主的国情，扎实推进化石能源尤其是煤炭煤电全链条清洁高效利用，推动煤电与绿电、绿氢、储能、碳捕集利用与封存等耦合发展；全面提高可再生能源开发，加紧“沙戈荒”和海上风光基地建设，统筹新能源就地消纳和外送通道建设；大力支持发展“绿电直供”模式，推进分布式能源、微电网等一体化项目建设，优化布局一批零碳园区，加大节能降碳改造，以更少的能源投入获得更多的经济产出。

   其次要全面从能耗双控转向碳排放双控。构建完善碳排放权交易制度，扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和方式，打造更加有效、更有活力的碳市场；健全温室气体自愿减排交易制度，进一步扩大自愿减排交易市场的支持领域，助力生态产品价值实现；建立健全覆盖产品全生命周期的碳足迹管理体系和碳标识认证制度，培育有国际影响力的绿色认证等服务机构；健全碳排放统计核算体系，建立多层级碳排放数据年报、快报制度，出台实施碳排放核算标准，为实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控奠定坚实基础。

6坚持能源安全保供为重要抓手

   “能源的饭碗必须端在自己手里。”能源安全关系我国经济社会发展全局，是确保国家安全的优先领域和最重要的安全之一。近年来，我国深入推进能源革命，把能源安全作为头等大事来抓，已成为世界上最大的能源生产国和消费国，形成了煤、油、气、核、水、风、光等多种能源多轮驱动的能源供应体系，能源自给率基本维持在80%以上，为促进经济社会高质量发展提供了坚实能源保障，并且建成了全球最大的清洁能源系统。

   “十五五”期间，能源安全保供的压力依然不减：一方面从全球层面来看，美国将在气候变化与能源转型上走“回头路”，中美间的能源博弈将加大，传统能源定价权将逐渐分化，国际碳规则壁垒效应逐步显现，供给端能源供应呈现多元互补格局，需求端能源需求逐步释放，新兴经济体成为增量主体；另一方面从国内层面来看，未来几年我国能源消费总量巨大且将持续增加，油气资源的对外依存度并不会降低，传统能源产能结构性过剩问题仍然突出，清洁能源比重还需提高，能源综合利用效率有待提升，节能增效力度需要加大。

   总体而言，能源保供始终是我国能源发展的首要责任。随着能源绿色低碳发展持续推进，“十五五”期间，我国非化石能源预计贡献八成以上的增量，煤炭占比降到50%以下，石油消费达峰回落，新能源装机量将在“十四五”末的基础上翻番，能源供应会呈现出品种、时间、地域上的不匹配等问题，我国能源保供将面临着传统能源占比下降与以新能源为代表的清洁能源替代效应不足的矛盾。新能源对传统能源替代拐点何时来临以及能否真正扛起能源保供的“大旗”、做到守土有责，还有待时间检验。

7坚持打造新质生产力为强大动力

   现代能源的竞争首先是能源科技的竞争。在化石能源时代，资源和资本对能源竞争起到决定性作用；而随着全球能源转型快速推进，新兴能源异军突起，科学技术将成为能源竞争的核心驱动力，谁掌握了关键核心技术，谁就能在未来能源竞争中占据主导地位。大力培育能源新质生产力，是实现能源高质量发展的内在本质要求，也是推动新型能源体系建设的强大“助推器”。

   经过多年努力，我国能源科技取得了革命性突破，煤电、水电、核电、风电、光伏、储能、特高压等技术处于世界领先水平，气电、深层页岩气开采等技术取得重大突破，创造了一个又一个“世界第一”，实现了从“跟跑、并跑”向“领跑”加速转变，但与世界能源强国相比，我国能源科技创新还存在不少差距，原创性、引领性、颠覆性能源技术偏少，关键零部件、专用软件、核心材料仍依赖进口，以生物质能、燃料电池、AI为代表的数字化等技术与美、日等国相比落后明显。对此，要瞄准世界能源科技前沿，聚焦能源关键领域和重大需求，合理选择技术路线，发挥新型举国体制优势，加强关键核心技术联合攻关，发展新质生产力。

   “十五五”时期，我国能源科技要以实现能源强国为目标，抢抓新一轮科技革命和产业变革的机遇，加快打造能源新质生产力，强化能源科技创新布局，全面提升能源产业国际竞争力和影响力：一是瞄准新型能源体系建设，加快智慧电网、能源互联网及物联网建设，推动能源数智化迈上新台阶；二是瞄准能源去碳化进程，围绕可再生能源综合利用、CCUS等领域加大布局，推动清洁能源技术取得新突破；三是瞄准前沿能源科技，围绕“卡脖子”难题，电力超导、小型模块化反应堆、可控核聚变等前瞻性战略性技术取得突破，锻造能源长板技术新优势。

8坚持能源数智化转型为有效途径

   推动数字技术与现代能源深度融合，赋能传统能源产业数智化转型升级，是提高能源转型效率和系统可靠性的重要抓手，是打造以新型电力系统为核心的新型能源体系的关键路径，是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。能源数字化转型的本质是借助大数据、云计算、人工智能等新一代信息与通信技术来驱动能源开发、管理和商业模式的深度变革重构，核心在于利用数字化技术对能源产业的开发方式、商业模式、组织架构等进行全面优化升级，以提升竞争力、创新能力和运营效率。

   “十五五”时期是我国能源数智化转型承上启下的关键阶段，既是“十四五”数字化成果的深化与拓展期，也是我国能源在全球数字化浪潮中抢占先机、实现跨越发展的重要战略机遇期。人工智能、量子计算、区域链等对能源产业的“技术嫁接”，将打破能源行业边界，重塑能源行业成长模式，促进不同能源类型之间的跨界合作与协同发展，催生全新的能源产业格局，进而孵化出众多能源新产业、新业态、新模式。

   人工智能与大数据正深刻改变能源经济学，数智化转型是能源通向未来的必由之路。预计“十五五”期间能源数智化转型将围绕以下三大领域展开：一是能源大数据技术，即通过对海量能源数据的收集、分析和应用，不断优化能源生产、消费、交易等各个环节，全面提升能源利用效率和效能；二是智能电网技术，即通过集成先进的传感技术、通信技术和控制技术，实现对电网运行状态实时监测和管理，提高电力供应的可靠性和稳定性；三是分布式能源管理技术，即通过智能化控制和优化算法，能够根据实际需求动态调整能源供应，提高能源系统的灵活性和便捷性。

9坚持融合化发展为主要着力点

   融合发展是未来能源产业发展的重要途径，指的是在不同产业、不同领域、不同行业之间进行相互协作与合作，以实现资源共享、优势互补。融合发展本质是“共建共享共赢”，核心是打破固有思维定势和观念壁垒，在更高层次、更宽领域、更大范围优化配置资源，从而达到“水乳交融、合而为一”的叠加效应、聚合效应和倍增效应。当前，能源产业正处于结构转型、新旧能源交替、技术快速迭代的关键期，构建新型能源系统必须注重融合发展。“十五五”能源融合发展需要秉持“两条腿走路”策略：

   一是不同能源品种之间的融合。以构建新型能源体系为核心，除继续开展好煤电“三改联动”、油气勘探开发与风光互补发展外，“十五五”期间还要加大探索煤电耦合生物质发电、煤电掺氨燃烧、煤电+CCUS、煤电与光热融合等新应用新示范，积极开展“风光发电+氢储能”一体化、“绿电—绿氢—绿氨（绿醇）”等产业链布局，努力实现传统能源与新兴能源、一次能源与二次能源、集中式与分布式能源，以及源网荷储与多能互补“两个一体化”等之间的相互融合，为能源高质量发展培育新模式、提供新动能、打造新优势。

   二是能源与其他产业间的融合。随着科技创新的不断兴起，产业间的界限越来越模糊，跨界融合将成为“十五五”能源发展的新命题，尤其是能源与交通、冶金、农牧业、建筑业、金融等产业融合互通，通过打造要素互通、环境共享、产业联动的良性互动机制，构建产能协同、能融协同、融融协同发展长效机制，促进产业链、创新链、资金链、人才链的有机协同，不断催生更多跨界融合新场景和前所未有的商业机会，形成整体更有效率、更加环保低碳、更可持续的能源生态圈。

10坚持构建科学监管体系为重要支撑

   高效科学的监管是确保能源高质量发展的生命线。考虑到能源行业在国民经济中的基础性地位和部分能源领域的天然垄断特性，能源监管的重要目的就是通过有效开展行业监管、市场监管和行为监管，厘清政府管理边界，更好地服务于能源改革发展大局，推进实现能源高质量发展。尤其是能源法今年正式实施，标志着我国能源监管进入了全新时代，也为“十五五”优化和完善能源监管体系提供了法治指导和行动指南。

   完善能源监管法规体系。目前除能源法外，我国已有6部由全国人大制定的单行能源法律，另外还有以国务院名义出台的条例和不少地方规定，其中有不少内容与能源法要求不一致甚至相抵触，需要由相应权力机关进行修订完善。“十五五”期间，我国能源监管体系建设的一个重要内容就是结合能源法要求，对上述法规进行及时梳理与修订，并结合能源高质量发展的需要补充出台相应法律法规，以便为能源监管提供科学的法律依据，切实维护能源监管法规的严肃性和权威性。

   构建科学能源治理体系。加强能源监管，关键在于构建依法依规、全面覆盖、高效精准、透明严格的现代能源治理体系：一方面优化能源监管管理体制，完善“政监合一”监管模式，厘清能源主管部门和地方政府、专业管理部门和监管部门、派出垂直机构和地方政府管理部门之间的监管职责界面，确保监管责任边界清晰、分工协作有序；另一方面优化能源监管运行机制，推动建立全国统一的一体化能源监管信息平台系统，构建事前事中事后全周期能源管理链条，深化穿透式监管技术在自然垄断环节和市场交易领域的应用，加大违法违纪行为追究等综合手段力度，全面提升能源监管的及时性和有效性。