中国输配电价改革：回顾、反思与展望

自2015年3月《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）（以下简称“电改9号文”）发布以来，我国电力体制改革已走过十载峥嵘岁月。这份被誉为“新电改”纲领的文件，系统提出了“全面实施国家能源战略，加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制”的战略目标，并将“有序推进电价改革，理顺电价形成机制”确立为体制机制创新的首要突破口。作为终端电价的重要构成，输配电价不仅在电力商品价值传递过程中发挥关键作用，还深刻影响着电力市场交易价格乃至资源优化配置的效率。因此，推进输配电价改革，完善电力市场环境下的输配电价体系和价格形成机制，是放开发用电竞争性电力价格，形成市场化电价机制的重要前提之一。

（来源：电联新媒  作者：丛野 陶文斌）

值此新一轮电力体制改革十周年之际，本文回顾我国新一轮输配电价改革的关键节点，在系统梳理输配电价改革成效的同时，对我国未来的输配电价改革的方向进行展望。

新一轮输配电价改革的关键节点与沿革历程

改革前探索。早在2014年，我国就以深圳市电价调节准备金改革为契机，开始了新一轮输配电价改革的探索。国家价格主管部门参考英国等输配电价监管体系较为先进的国家及地区的相关实践，形成了《深圳市输配电价改革试点方案》（发改价格〔2014〕2379号）。方案在当时创新提出“改变电网企业依靠购销价差的盈利模式，转为总收入监管”“明确输配电价定价准许成本核定办法，建立对电网企业的成本约束和激励机制”“建立独立的输配电价体系，实现输配电价与发电、售电价格在形成机制上分开”。作为我国输配电价改革的首个试点方案，深圳试点方案的提出对推进更大范围的输配电价改革具有重要的示范和引领作用，为后续的电价改革全面推进创造了有利条件。

改革启动与试点探索。电改9号文明确提出输配电价“逐步过渡到按‘准许成本加合理收益’原则，分电压等级核定”。而后发布的配套文件《关于推进输配电价改革的实施意见》提出在深圳、蒙西试点的基础上将安徽、湖北等5个省区纳入第一批试点范围，新一轮输配电价改革正式启动。同时，我国在2015年5月开创性地制定出台了《输配电定价成本监审办法（试行）》（发改价格〔2015〕1347号），这是我国首次针对电网企业构建成本监审办法，以合法性、合理性和相关性为原则，对输配电成本展开全方位、深层次的科学化、规范化的监管。该方法的制定和发布标志着我国输配电成本监管框架体系初步搭建完成，为后续输配电价的精准、科学核定提供了坚实的制度保障。

扩大改革试点范围与全国推广。2016年3月，国家发展改革委发布《关于扩大输配电价改革试点范围有关事项的通知》（发改价格〔2016〕498号），将北京、天津等12个省级电网、电力体制改革综合改革试点省份的电网以及华北区域电网纳入试点范围，改革试点进一步大规模铺开，同年9月又在全国剩余的14个省级电网推开，实现了省级电网输配电价改革试点全覆盖。同年12月，国家发改委发布《省级电网输配电价定价办法（试行）》（发改价格〔2016〕2711号），作为我国历史上第一个针对超大网络型自然垄断电网行业的定价办法，该办法的出台加上此前已颁布的《输配电定价成本监审办法》，标志着我国已初步建立起科学、规范、透明的电网输配电价监管框架体系，对电网企业的监管进入制度化监管的新阶段。

改革全面落地与机制完善。截至2017年6月，我国实现了除西藏外的所有省级电网的输配电价核定工作，明确了2017~2019年首个监管周期各省（市、区）的输配电价标准。同年11月，国家发改委在总结第一监管周期输配电价改革实践，积极借鉴国际输配电价监管经验的基础上，开启了对《省级电网输配电价定价办法（试行）》的修订工作，在加强对电网企业合理约束的基础上，细化核价范围、优化电价结构，建立了监测制度。该修订有利于改进政府对电网企业的价格监管，进一步提升输配电价核定的制度化、规范化水平，标志着我国输配电价监管政策体系框架的初步完善。

改革向跨省跨区专项工程和区域电网输电定价等领域扩展。省级电网输配电价改革取得初步成果后，我国的输配电价改革逐步向跨省跨区专项工程输电定价和区域电网输电定价领域扩展。2018年7月，国家发改委相继发布《区域电网输电价格定价办法（试行）》《跨省跨区专项工程输电价格定价办法（试行）》和《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》。相关定价办法的发布为建立科学、规范的跨省跨区输电价格体系指明了方向，为促进跨省跨区电力交易的开展和市场建设、实现电力资源在更大范围优化配置奠定了良好的基础。

输配电价改革持续深化完善。2015年开始的新一轮输配电价改革虽然建立了独立的省级电网输配电价体系，为推动省级电力市场建设奠定了良好的基础，但受到“计划-市场”双轨制电价体系的影响，以及容量补偿机制等配套机制的缺位，独立的省级电网输配电价在相对较长的一段时间内难以真正实施。直到2021年《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》(发改价格〔2021〕1439号)和《关于组织开展电网企业代理购电工作有关事项的通知》（发改办价格〔2021〕809号）等文件的发布，有序放开全部燃煤发电电量上网电价和工商业用户销售电价的背景下，独立输配电价才得以冲破原有电价体系的束缚，迎来了改革的新阶段。2023年5月，国家发改委发布《关于第三监管周期省级电网输配电价及有关事项的通知》（发改价格〔2023〕526号），该文件在实现了工商业同价的基础上创新提出了工商业用户可选择输配电价机制，以及上网环节线损电价单列等政策要求，在促进输配电成本公平分摊的基础上，为进一步理顺电力市场建设环境下的电价机制创造了良好条件。

新一轮输配电价改革的成效

在中国经济由高速增长向高质量绿色发展转型的十字路口，新一轮输配电价改革为理顺我国电价形成机制、促进电力市场建设、助力我国实体经济发展和推动能源转型奠定了良好的基础，取得了良好的成效，具体来说：

改变电网盈利模式，强化电网企业自我约束。新一轮输配电价改革在“管住中间，放开两头”的核心理念引领下，改变了电网企业通过“购销价差”盈利的模式，实现了对输配电价环节的独立监管，即将电网企业的收入与输配电量脱钩，转而以准许成本加合理收益的方式来确定输配电价。这意味着电网企业不再需要通过“增容扩销”等手段增加利润，而是需要严格控制运营成本，提高资产运营效率，通过强化企业自我约束的方式获取合理收益。

建立成本监审框架，激励电网持续降本增效。《输配电定价成本监审办法》的发布为输配电价水平的核定提供了科学的依据和规范的流程。依据“合理性、合法性、相关性”的三性原则对电网企业输配电成本进行全面细致的审核，使输配电价更能反映实际成本和服务价值，避免价格与成本脱节，提高价格制定的科学性和合理性。同时，成本监审办法的发布能够对电网企业的投资行为进行规范和引导，促使电网企业更加注重投资的合理性和有效性，避免盲目投资和过度建设，提高电网投资效益，优化电网资源配置，激励电网持续降本增效。

核定独立输配电价，推动电力市场化改革进程。在原有的电价体系下，发电侧上网电价和用户侧销售电价由国家及地方政府的价格主管部门核定，输配电价通过销售电价和上网电价之间的“购销价差”得以体现，而独立输配电价的缺位对发电侧和用户侧电价的市场化形成提出了挑战。在此背景下，省级电网独立输配电价的核定为电能量市场价格向终端用户的顺价传导奠定了基础，扫清了竞争性电力市场建设的一大障碍，在很大程度上推动了我国电力市场化改革进程。

建立灵活价格机制，引导用户优化用电行为。我国在输配电价改革过程中持续优化创新电价机制，通过建立灵活的电价机制引导优化用户的用电行为，在助力保障电网运行安全的同时，提高电网运行和投资的效率。例如，在第三监管周期省级电网输配电价改革中，针对接入容量在100~315千伏安的用户创新引入了可选择两部制输配电价机制，通过灵活的输配电价机制引导用户优化负荷特性，与输配电价定价监管机制协同，提高电网运行和投资效率。

我国输配电价改革的未来展望

协同新型电力系统建设，持续深化成本监审

逐步扩大成本监审范围。新型电力系统建设引入了更多的电网资产类型，包括新能源配套接网工程和电网替代性储能等，在成本监审中对这些新型电网资产的合理性、合法性和相关性判定将成为新时期输配电成本监审工作的挑战之一。同时，随着电网企业智能化建设的加速推进，对新技术应用成本如智能电网控制系统建设成本、大数据分析平台运营成本等也应加强监审。合理扩大成本监审范围，有针对性地制定新型电网资产的成本监审办法，实现对输配电成本的更全面、更深入监管，有利于保障整个输配电价定价成本的合理性和透明度。

进一步优化成本监审方法与手段。当前，电网投资形成资产的合理性评估以及分电压等级成本归集等问题仍是成本监审中的难点。针对电网投资形成资产的合理性评估，应结合新型电力系统等新时期的能源政策目标建立更加完善的评估体系，综合考虑电网建设项目的社会效益、经济效益、环境影响等多方面因素，提高成本监审工作的有效性。在分电压等级成本归集方面，需要深入研究不同电压等级电网在运行维护、设备折旧、损耗等方面的差异，通过建立更精细的成本核算模型，准确反映不同电压等级、不同区域的输配电成本差异。通过优化成本监审的方法和手段，鼓励企业在提高电网运行效率的同时，有效控制成本，实现技术进步与成本管控的良性平衡。

协同电力市场建设，优化输配电价结构

促进输配电价改革与电力现货市场建设协同。作为终端电价形成的两个重要环节，输配电价改革与电力现货市场价格形成机制建设需协同推进。由于各种现实原因，我国当前电能量市场尤其是现货市场价格形成机制改革与输配电价改革并未完全同步，二者在协同性方面的缺失一方面会对电能量资源和电网容量资源在短期和中长期的综合优化配置造成影响，另一方面可能造成输配电价信号和电能量市场价格信号相互扭曲，造成终端电价信号失真，降低新能源消纳效率。因此，加强输配电价机制与电力现货市场价格形成机制在提供时空价格信号方面的协同，有利于提高终端电价信号在引导促进资源优化配置方面的有效性。

加强具有精准、高效引导作用的输配电价机制优化工作。新型电力系统建设带来的集中式、分布式新能源电源和储能设施的大量接入，以及电能替代的加速开展在提高电网用户发电出力和用电负荷随机性的同时引入了更多负荷类型。考虑到时间、空间、电量、容量等不同维度电价信号对负荷的影响机制不同，各类负荷对不同维度电价信号的响应程度也不尽相同，如针对不同负荷特性和用电特征的电网用户逐一核定、调整输配电价，核价工作量大、管理效率低下，缺乏可行性；如对于所有电网用户执行相同结构与水平的输配电价，则难以有针对性地引导电网用户优化用电行为，促进能源政策目标的实现。因此，加强对具有精准、高效引导作用的输配电价机制的优化，是新型电力系统建设背景下输配电价机制设计的未来方向之一。