西南水电行之五：金沙江水电与环评风暴

记者：我们注意到《东方早报》质疑金沙江水电开发的文章中有“被质疑的‘环评风暴’”一节，提出了很多社会公众关注的问题。随后《南方都市报》又以“金沙江水电乱局 何以经受历史的考验”为题发表了评论文章。看过之后也让人觉得金沙江水电开发与环评风暴之间存在这博弈的矛盾。作为西南水电行的考察专家，您怎么看待和评价环评风暴?

张博庭：新闻媒体关注“环评风暴”是完全可以理解的。因为，我们所搞过的几次“环评风暴”不仅无一例外的都是虎头蛇尾，而且可以说其结果是不明不白，不清不楚。所以，《东方早报》文章中以“被质疑的环评风暴”为标题，是非常有道理的。

但是，我们特别需要指出《东方早报》的文章作者，在提出质疑的同时也编造了一些有关的“环评风暴”谎言。能否澄清这些谎言，是我们能否正确评价环评风暴的前提。至于《南方都市报》我们知道南方报系一直是造谣污蔑中国水电发展的急先锋。前几年我们已经同南方报系在水电问题上有过多次谎言与真相的交锋。污蔑水电开发几乎是他们的一贯行为方式。这次既然有了《东方早报》污蔑水电在先，他们也不甘落后的跳出来，也是可以理解的。

《东方早报》的文章说“2005年，向家坝、溪洛渡两座超巨型水电站因未批先建，在“环评风暴”中受到惩处，被迫停工。次年，金安桥水电站也因未获国家发改委核准擅自截流，被勒令“不得开工”。2009年，鲁地拉、龙开口电站的业主依然没有吸取教训，直到大坝完成截流，才向环保部递交了环评报告。不过，“环评风暴”过后，这些违规上马的电站交完数额极小的罚单(溪洛渡被罚款20万元)，无一例外地“复活””了。

这一段的叙述中包含有两个重大的谎言。一个是“向家坝、溪洛渡两座超巨型水电站因未批先建，在‘环评风暴’中受到惩处，被迫停工”罚款后复活。另一个是“2009年，鲁地拉、龙开口电站的业主依然没有吸取教训，直到大坝完成截流，才向环保部递交了环评报告”。揭穿了这两个谎言，也就能说清楚“环评风暴”为什么会被社会广泛质疑的问题了。

2005年1月，当环评风暴发生时，溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求，开展水电站的前期筹备建设工作，尚未正式开始建设。国家环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点，曾误认为溪落渡电站未经环评已经开始正式施工。叫停工程之后，三峡公司一开始曾明确表示自己的施工完全合法，不能执行停工命令。看看当时的这篇《国务院拟协调解决环评争端》的文章(如图)，清楚的说明“仍未停建的3个项目全部隶属于中国长江三峡工程总公司”。这才是当时真实历史的记录。经过协调环保总局也发现自己的这个叫停，确实没道理。随后，为了能下台阶环保总局又提出“即使开展前期工作，也要经过环评批准”的新理由。

但是，有一个特殊情况，让环保总局仍然解释不通自己行为的合理性。因为溪落渡电站的前期工作是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一。由于在批准溪洛渡开展前期工作的会议上，局长自己并没有提出来前期工作也需要环评的要求，他们怎么还有权事后再以一个新提出来的要求，去追究企业的违规责任呢?

所以，尽管环保总局有权对工程建设的环境保护问题提出具体的新要求，但是，在管理程序上也必须依法行政履行事先告知的义务。不过，为了维护国家机关的形象和权威，最后经过双方协商，决定让三峡公司借着春节放假宣布一下停工，并补做一个前期工作的环境评价。环保总局也保证及时批准环评报告，绝不耽误春节假期后工程的正常开工。这样就算各自都给对方下了台阶。

试问，在这种情况下，环保总局怎么可能还会处罚企业呢?因此，《东方早报》所说的对溪洛渡被罚款20万元，是不符合事实的。看到《东方早报》的文章之后，我又再次向三峡公司的环保部门进行了核实，他们也再次强调说三峡公司没有交过溪洛渡的罚款。

《东方早报》的第二个谎言是“2009年，鲁地拉、龙开口电站的业主依然没有吸取教训，直到大坝完成截流，才向环保部递交了环评报告”。事实是：鲁地拉、龙开口两电站早就按规定提交了环评报告，但是，在长达一年多的时间里，居然得不到环保部的任何答复。企业急得像热锅上的蚂蚁，但是，面对政府部门的不做为，它们还是无能为力。最后，由于水电工程的施工有很强的季节性。如果工程不能在旱季利按期截流，很可能会在未来的汛期产生巨大的安全隐患。云南省政府了解到这一情况之后，考虑到云南省地方的防汛安全，批准了两电站的按期截流。

我记得环保部叫停金沙江水电项目之后，曾派出了督察组到现场调查了解。从跟随督察组采访的法制日报记者的报道《环保部督查金沙江两违法水电站或无限期限批》一文中，我们能看到有这样一段的内容。

该报道说“而龙开口的有关负责人则报怨说，送到环境保护部的环评报告早已过了审批时间，他们也曾催促过，但还是批不下来，最后也是选择先干了再说。对此，王辉民的态度非常明确。他告诉记者，两家是都报了环评报告。但是，由于发电项目不像一般建设项目，涉及生态保护。生态影响、生态修复以及生态保护等都需要相对较长的论证时间。”

这段与环保部随行记者的报道，足以证明《东方早报》所说的水电企业被叫停后才提交环评报告是在故意造谣。事实上，事后国务院在处理金沙江环评风暴的过程中，完全否认了环保官员的“发电项目不像一般建设项目，涉及生态保护。生态影响、生态修复以及生态保护等都需要相对较长的论证时间”的不作为理由。之所以，在中央政府介入调查之后环保部叫停金沙江水电项目后来会不了了之。就是因为根据调查的结果，本来最应该处罚的是环保部。但是，似乎我们国家似乎还没有这种先例，因此，只能黑不提、白不提的过去了。至今社会公众几乎都还不知道，叫停金沙江水电的“环评风暴”到底对不对?谁给国家造成数十亿的觉损失?所以，公众特别关注“环评风暴”的真相，是有道理的。

现在《东方早报》再次主动提出这一全国人民都曾疑惑不解的问题，本来是好事。但是，非常遗憾《东方早报》却以一种造谣的方式，试图欺骗、误导广大的公众。如果是水电企业自己不提交环评报告，就敢截流施工，事后也没有遭到任何处罚的话，别说社会公众，就是我们水电同行也不会答应。然而，事实却是，水电企业本身没有任何错误，他们按期提交了环评报告之后，对于政府部门的不作为无能为力。最后是云南省政府出于地方安全的考虑，帮助他们解决了无法克服的难题，保护了国家财产和公众安全。

记者：关于“环评风暴”您列举了《东方早报》文章中的一些不实报道，对于您介绍的这些情况，我们下去还要想办法找有关人员核实。此外，您觉得当前媒体的这种用虚假的新闻进行炒作的情况多吗?这和社会公众对“环评风暴”的质疑有什么关系吗?

张博庭：在我国媒体记者故意编造谣言反水坝、反水电的情况还是满多的。因为国外有一些极端环保和伪环保组织，他们为了破坏发展中国家的可持续发展，专门会资助反水坝、反水电的造谣记者和组织。这些记者和组织不是一个两个，他们要想造谣污蔑哪个工程，往往都会事先商量计划好，在短时间内大家都集中炒一个方面的问题，形成谎言重复多遍，就成为真理的效果。

例如，在编造关于“环评风暴”的谣言问题上，《南方都市报》就紧随《东方早报》其后的重复说“金沙江水电建设中的‘未批先建’现象极为严重，不停有项目因此被勒令暂停，而违规电站却也可以在缴纳少量罚款后，无一例外地原地满血‘复活’。”

这里《南方都市报》先重复了《东方早报》的“缴纳少量罚款”的谎言，随后又进一步发挥说“正是此种不良示范，使得‘未批先建’成为最便捷的‘先上车，再补票’路径。《环境评价法》规定，水电环评‘两步走’(先进行规划环评，后进行项目环评)，被其后解释性行政条令‘拆分’为三步。所谓‘必要的施工前期准备活动’置于项目环评之前，既已开工建设，资金业已投入，最终的“项目环评”便不得不屈从于资本，使得水电项目事实上存在‘只要开工，便不可能不批准’的怪圈。”

《南方都市报》的这篇文章，首先是断定水电企业犯有“未批先建”的错误。而事实上，任何一次以“未批先建”为理由叫停水电工程的“环评风暴”的最后结果，都无一例外的被事实证明是不成立的。我们随后还要对“未批先建”的说法进行详细的分析，这里先不多说。正因为对“未批先建”的误解，才使得没有一次“环评风暴”能够合法的处罚水电企业，也没有一次环保部门不得不以，不了了之的办法，让自己灰溜溜的结束了兴师动众开始的“环评风暴”。这也是广大公众最为不满的地方。

《南都》抱怨的所谓“水电环评‘两步走’(先进行规划环评，后进行项目环评)，被其后解释性行政条令‘拆分’为三步。”的原因，其实正是当年环保总局为了自己错误的叫停溪洛渡之后，能够体面的下台阶，不得不采取的一个手段。这项新规定看起来是给企业增加了负担，但是实际上对攻击水电的环保人士很不利。起码像《南都》所抱怨说的“所谓‘必要的施工前期准备活动’置于项目环评之前”的说法，就已经不成立了。

南都记者极为不满的“既已开工建设，资金业已投入，最终的‘项目环评’便不得不屈从于资本，使得水电项目事实上存在‘只要开工，便不可能不批准’的怪圈。”只能说明，《南都》根本就不了解中国现行的项目审批程序，就是要避免这种问题。

正是为了要避免“既已开工建设，资金业已投入，最终的‘项目环评’便不得不屈从于资本”现象的出现，所以，国家才需要水电项目先搞规划环评。某个水电站到底能不能建设，环保部门必须在规划阶段就给出明确的结论。国家建设主管部门的开工“路条”，是在环保部们规划环评的基础上发出的。而且，我国环评法中也规定，有了规划环评，项目环评可以简化。同时，法律也不容许项目的环评，出现与规划环评相反的结论。

既然规划环评已经在先，只要环保部门遵照《环评法》的有关要求依法办事，就不会出现项目环评与规划环评相矛盾的问题，也就根本不可能出现《南都》所担心的“‘项目环评’便不得不屈从于资本”的问题。

记者：以前我们看到《南都》的这篇文章，曾经认为他们说的很有道理、也很尖锐，但是，今天听您这么一解释，还真是觉得存在着很多的诡辩和误导舆论问题。那么，为了让公众更了解真相，您是否可以把“环评风暴”的问题，以及您对“环评风暴”的看法，做一个系统的梳理呢?

张博庭：要搞清楚“环评风暴”的是是非非，我们首先要澄清“未批先建”的概念。目前很多污蔑水电开发的伪环保都喜欢在我们国家的核准制的改革上做文章，用“未批先建”来诬蔑水电开发企业。而在搞清楚“未批先建”问题之前，我们又不能不先说说国家投资体制的改革。我认为这是历次无果而终“环评风暴”产生的最主要根源。

上个世纪末，我国曾出现过短暂的电力过剩。因此国家一度严格控各地火电建设的规模。然而，却有一个省不遵守国家计委的计划，擅自开工建设了一些火电站。正当国家有关部们要处罚这些省份的时候，就出现了全国性的严重缺电。而只有违规的那个省份，没有出现缺电的问题。为此，国家计划部门认识到，企业自己按照市场规律去发展，有时候可能会比严格地执行计划更科学。于是2004年我国投资体制进行了市场化的改革，明确由过去的审批制改为核准制。

《关于投资体制改革的决定》文件规定，今后项目投资上马无需审查批准，主要由企业自己决策。企业通过相关的行政许可之后，最后只要核准即可。不过，随后的执行过程中，又发现有一定的问题。如果没有一个批准性的文件，企业自己启动了项目之后，如何取得办理各种行政许可的资格呢?为此，国家发改委又补充了一种“路条”的制度。也许是为了区别这个路条，与原来审批制的批准开工的差别，所以，路条的具体名称就叫作，批准“开展前期工作”。

我个人觉得，我们国家投资体制改革的程序设计上有一定的缺陷。本来我们把审批制改为核准制的目的，是要增加企业的自主权。但实际的执行结果，却是让项目的审批变得更加困难了。原来的审批制，只要国家计委一家，审批后企业就可以按部就班的办理各种行政许可。完成所有行政许可和工程建设之后，再由国家有关部门验收。但是，核准制虽然名义上不需要审批了，但是，必须在所有的行政许可项目都通过之后，再到国家发改委办理“核准”开工的手续。这就相当于把所有的行政许可，都变成一票否决的“审批”。

如果要避免让核准制把发改委一个部门的审批，变成几十个部门的分头审批，我们就不宜称核准某工程的“开工”，而是只应该称核准该“工程”本身。从逻辑关系上看，核准应该是针对已经存在的事物才有道理。如果核准的是“开工”，而不是“工程”本身，那么这个核准和原来的批准，除了用词的改变还有任何实质性的区别吗?

相应的，批准开展前期工作的“路条”，最好也不要拐弯抹角的说什么“批准开展前期工作”，直接就说是“批准开工”有什么不行呢?过去的审批制，计委都有权批准工程的开工，现在我们强调市场化的企业自主改革之后，为什么反倒不能批准开工了呢?再说如何区分开展前期工作与开工，又是一个技术上的大难题。环保部门很多次发动“环评风暴”的失误，都在于不能准确的把握开展前期工作与开工建设的细微差别。

环保总局第一次叫停溪洛渡水电工程的“环评风暴”，就是因为他们认为溪洛渡已经做了如此大量土建工程，怎么可能还不算开工，而叫做开展前期工作呢?然而，他们不知道由于水电建设的特殊性，一个在城市附近的工程和处在深山里的工程，前期工程的工作量的差别是非常大的。在计划经济时期，为了让各个工程的建设进度、水平有一个统一的可以比较标准，所以，电力部时期曾经规定过“三通一平”不属于正式开工。水电站开工的标志是大江截流或大坝的浇筑。据说在政治局讨论第一次“环评风暴”问题的会以上，因为有的政治局常委自己就参与过水电工程，所以，大家才承认了溪洛渡的三通一平还是属于开展前期工作，而不是正式开工建设。

后来环保部知道了大江截流才算开工之后，又理直气壮的叫停了金沙江水电建设。他们可能认为，上次我不了解情况，错误的叫停了溪洛渡。这次我可是根据你们自己说的开工标准，叫停的金沙江。看你们还有什么可说的。这次环保部在开工标准的判别上确实没有错，但是，他们还是犯了过于教条的毛病。尽管路条批准的开展前期工作与开工是应该不同的，但是，实际上开展前期工作是与开工紧密相关的。两者的衔接，从时间上必须要有保证。否则，不仅会造成重大经济损失，而且还有可能产生巨大的安全隐患。

对于金沙江中游的水电开发，你环保部自己可以至国家财产和公众安全于不顾，压着环评报告死活不批。但是，作为同样有保障公共安全职责的云南省政府却不能不表态。所以，我认为云南省政府在企业面对政府部门不作为无可奈何的时候，果断的支持企业采取保护国家财产，保障公共安全的措施，是非常值得称赞的。我们党的宗旨就是执政为民。我们所有的改革、所有的法律规定，一定是要有利于社会的，否则的话，一定是这个法律规定或者执法部门有问题。

我个人觉得，环保部叫停金沙江水电是一个非常值得认真分析的典型案例。值得我们对我国的投资体制改革进行深刻的反思。可惜，由于我们从来也不敢公开的批评任何政府部门，因此，只能让我们的媒体都装聋作哑，把这件事，大事化小，小事化了的，躲开了公众的视线。现在《东方早报》和《南都》再次把它拿出来炒热很好，既然大家都想知道真相，我们就应该把事情，原原本本的告诉大家。通过反思，法律法规规定有什么缺陷，政府部门哪一点做的不到位，我们都应该实话实说，如实的告诉公众。

总的来说，通过金沙江水电被叫停的事件，我觉得，法律上我国的项目核准制还有不科学的缺陷。我认为，核准的应该是工程，而不是“开工”，否则，核准制的改革就毫无意义。“路条”批准的应该是批准“开工”，而不是“开展前期工作”，否则的话，不仅，这两者之间差别难以划分，而且，一但有某个行政许可部门工作失误，就可能造成该工程只能永远停留在开展前期工作上，出现总也不能开工的尴尬。这种情况，绝对是我们制度设计上应该尽量避免的。由于这种“路条”制度设计上点缺陷，不仅造成多次环评风暴，而还有很多地方政府部门因为企业不能满足子的某种需求，叫停工程的。也有不少国有企业，因为“路条”不属于合法的开工，而被恶意敲诈。

我认为环保部是核准制程序设计不科学合理的最大受害者。几次失败的“环评风暴”让环保部在“前期工作”的问题上栽了很多跟头。现在尽管《东方早报》和《南都》的文章，都极力用编造谎言，污蔑水电开发企业的方式误导公众。然而，掩盖了事实也许能暂时保护个别环保官员的名声，但是，却不会有利于解决问题和他们今后开展工作。看到《东方早报》和《南方都市报》的谣言，公众可能会以为：环保部没什么错，是水电巨头的实力太强大了，环保部也拿他们没辙。所以，大家要齐心协力的猛攻水电巨头。

然而，这种捏造的事实，怎么可能说服人呢?水电企业相对于政府部门来说，是绝对的弱势。他们绝没有任何能力与环保部门抗衡。他们唯一能得到的保护，就是法律。只要我企业的行为都是守法的，你就不能随便处罚我。所有“环评风暴”的结果，之所以都是不了了之，也就是因为公开处罚一个企业，必须有法律依据。

关于“环评风暴”我觉得最大教训是，我们的政府部门执法不能热衷于舆论炒作。对于违规企业的处罚，是政府部门的职责和权利。但是，你处罚企业必须依法行政。连我们处分某一个干部，还都要容许干部自己先申辩，我们要处罚一个企业，怎么能事先都不与企业进行沟通，不听取他们的申辩理由和意见呢?环保部发动环评风暴的方式，就是事先不跟企业沟通，通过突然向新闻公布处罚决定的发动“风暴”。这种做法的社会轰动效应很大，但是，由于你事先没有听到企业的申辩理由，确实难以保障处罚的合理、合法。

政府部门在执法的过程中处罚某个企业是非常正常的是事情。作为执法部门处罚出现了错误，也不是什么大不了的事情。但是，你一旦把正常的执法处罚炒作成了“风暴”，情况就大不一样了。这种“风暴”的方式，确实有放大社会影响的作用。不管是企业错了，还是政府部门错了，其社会影响都会大幅度的放大。可惜的是，这几次“环评风暴”的结果都是企业没有什么重大的失误。所以，环保部门每次的“风暴”都有点下不来台。

在这一点上，我不得不说环保部的执政理念确实有点问题。我们要“执政为民”，不能“执政为名”。政府官员和权力部门根本用不着靠新闻炒作增加自己知名度。如没有这种虚荣心，我们也就不会太丢脸。《东方早报》的文章也曾说到过“次年，金安桥水电站也因未获国家发改委核准擅自截流，被勒令“不得开工”。”。你看人家国家发改委就没搞过什么“风暴”，同样也达到了严格执法的目的。

总之，世界上的事情往往就是这样相辅相成的。有时候你越是想出名，就越难免要丢脸。不管是对一个人，还是一个部门，都不会例外。当然，我这样批评环保部很多人会不服气，后面，我们必须要详细的分析一下，环保部叫停金沙江的一些理由是否成立。例如“未批先建”等。由于这不是几句话能说清楚的，我们可能需要明天再作专门的讨论。