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2、确保价格的形成从过去的由政府确定过渡到由市场决定
价格的高低直接关系到企业的效益和生死存亡,因此是买卖双方的核心利益。确保价格由市场形成,并反映市场的供求状况不仅是改革的目的,也是电力改革能否成功的标志。例如,在配套文件二《关于推进电力市场建设的实施意见》第三部分“主要任务”中提到,“按成本最小原则建立现货交易机制,发现价格”。在配套文件四《关于有序放开发用电计划的实施意见》第四部分“切实保障电力电量平衡”提到,“组织符合条件的电力用户和发电企业,通过双边交易或多边交易等方式,确定交易电量和交易价格”。在配套文件五《关于推进售电侧改革的实施意见》的“市场化交易”中提到,“放开的发用电计划部分通过市场交易形成价格,未放开的发电计划部分执行政府规定的电价。市场交易价格可以通过双方自主协商确定或通过集中撮合、市场竞价的方式确定”。
在这些市场机制确定价格之外,为了控制自备电厂对电力交易的干扰,降低企业把公用电厂改为自备电厂的动机,在配套文件六《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》第五部分“承担社会责任,缴纳各项费用”中提到,“备用费标准分省统一制定,由省级价格主管部门按合理补偿的原则制定,报国家发改委备案。向企业自备电厂收取的系统备用费计入电网企业收入,并由政府价格主管部门在核定电网企业准许收入和输配电价水平时统筹平衡。随着电力市场化改革的逐步推进,探索取消系统备用费,以市场化机制代替”。第六部分“加强综合利用,推动燃煤消减”中提到,“在风、光、水等资源密集地区,采用市场化机制引导拥有燃煤自备电厂的企业减少自发自用电量,增加市场购电量,逐步实现可再生能源替代燃煤发电”;第八部分“确定市场主体,参与市场交易”中提到,“有序参与市场交易。拥有自备电厂的企业成为合格发电市场主体后,有序推进其自发自用以外电量按交易规则与售电主体、电力用户直接交易,或通过交易机构进行交易”,“平等参与购电。拥有自备电厂但无法满足自身用电需求的企业,按规定承担国家依法合规设立的政府性基金,以及与产业政策相符合的政策性交叉补贴后,可视为普通电力用户,平等参与市场购电”。
即便是可再生能源,在增量部分也更多地采取市场来形成价格,而不是过去由政府来确定。例如,“规划内的可再生能源优先发电,优先发电合同可转让。鼓励可再生能源参与电力市场,鼓励跨省跨区消纳可再生能源”。
3、建立促进市场发挥作用的新机构和新机制
和其他产业不同,电力市场有它的特殊性。要使得市场在电力交易中起决定性作用,需要创立新的机构,创建新的机制和规则。例如,在配套文件三《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》的“总体要求”中提到,电力体制改革的指导思想是“构建统一开放、竞争有序的电力市场体系”,“组建相对独立的电力交易机构,搭建公开透明、功能完善的电力交易平台”,“促进市场在能源资源优化配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”。在“基本原则”中提到,“相对独立,依规运行。将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开,实现交易机构管理运营与各类市场主体相对独立”。
另外,在配套文件三《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》第二部分“组建相对独立的交易机构”中提到,“交易机构应具有与履行交易职责相适应的人、财、物,日常管理运营不受市场主体干预,接受政府监管”,“交易机构主要负责市场交易组织,调度机构主要负责实时平衡和系统安全”,“交易机构按照市场规则,基于安全约束,编制交易计划,用于结算并提供调度机构。调度机构向交易机构提供安全约束条件和基础数据,进行安全校核,形成调度计划并执行,公布实际执行结果,并向市场主体说明实际执行与交易计划产生偏差的原因。交易机构根据市场规则确定的激励约束机制要求,通过事后结算实现经济责任分担”。
为了确保利益相关各方的利益,交易机构的治理中纳入了交易各方的利益。在配套文件三《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》第二部分“组建相对独立的交易机构”中提到,“可建立由电网企业、发电企业、售电企业、电力用户等组成的市场管理委员会”。
与此同时,为了规范交易各方的短期行为,政府还对相关利益方的资格和交易记录进行监管。
具体来说,在配套文件五《关于推进售电侧改革的实施意见》的“信用体系建设和风险防范”部分中提到,“建立信息公开机制,省级政府或由省级政府授权的部门定期公布市场准入退出标准、交易主体目录、负面清单、黑名单、监管报告等信息”,“建立市场主体信用评价机制,省级政府或由省级政府授权的部门依据企业市场履约情况等市场行为建立市场主体信用评价制度,评价结果应向社会公示”;第三部分“市场主体推出”中提到,“市场主体违反国家有关法律法规、严重违反交易规则和破产倒闭的须强制退出市场,列入黑名单,不得再进入市场。退出市场的主体由省级政府或者省级政府授权的部门在目录中删除,交易机构取消注册,向社会公示”。
(三)在市场失灵领域中建立强大而灵活的政府之手
要实现改革红利,在可以竞争的市场部分,买家和卖家都不能有操纵市场的能力。例如,发电侧的几家企业若实施同时检修、降低产量、提价等串谋措施,电力市场就会产生波动。类似的情况也可能发生在售电侧。与此同时,在自然垄断部分,需要对电网企业的成本和各种行为实施有效监管。没有有效监管,在“成本加成”定价情况下,企业有很强的动机去膨胀资产,很低的动机去控制内部成本、提升效率等。而这些问题会对电力成本以及电力价格产生显而易见的影响。
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