电改九年观察 | 电力零售市场改革需谨防孤岛危机

作为新一轮电力体制改革的重点，售电侧改革自“电改9号文”及其配套文件实施以来，成效显著，售电业务渐次放开，零售市场建设取得了长足发展，售电主体不断进入，多元竞争主体格局初步形成，市场活力和资源配置效率明显提升。然而，与批发市场建设的改革进程相比，零售市场的发展尚处在初级阶段，仍面临交易效率低等诸多问题。特别是随着现货市场建设的加快推进，越来越多的电力用户为规避市场风险，纷纷选择售电公司代理购电，深化售电侧改革也将迎来新的机遇和挑战，亟需加强与批发市场建设的统筹衔接，避免出现各自为战的孤岛危机。

（来源：微信公众号“电联新媒”作者：吴伟）

深化售电侧改革的重要意义

所谓售电侧放开是指在售电环节引入竞争，将电力市场从垄断型的供电模式改革为开放竞争的销售模式，并赋予用户自由选择权。从国内外改革情况来看，售电侧改革主要包括两个方面内容：一是放开用户自由选择权，允许用户自由选择售电公司；二是构建多个售电主体，允许所有符合准入条件的企业逐步从事售电业务，形成多家售电格局。

为什么要进行售电侧改革呢？首先，售电侧改革有助于推进电力市场化进程。在传统的计划供电模式下，供电商之间缺乏竞争，导致市场效率低下。而通过售电侧改革，一方面引入多元售电主体，由售电公司聚合中小用户参与批发市场，通过市场竞争，激发市场活力，提高服务质量，从而加快用户入场脚步；另一方面也可增强市场流动性，加速批发市场价格收敛，促进市场更好地发现价格。

其次，售电侧改革有助于满足消费者多样化的需求。随着经济的快速发展和社会的不断进步，人们对电力商品已不再仅限于“用上电”的基本需求，而是迈入需求层次多样、性价比与个性化兼顾的阶段。通过售电侧改革，有利于平衡基团、虚拟电厂等新兴主体发展，由售电公司整合用户侧需求，并提供多元化的产品和服务，在满足用户对电力商品消费更高层次需求的同时，可采用定制零售套餐方式引导用户进行需求响应，提高系统运行的灵活性。

再次，售电侧改革还能促进电力行业的创新发展。在传统的计划供电模式下，电力企业面临的主要任务是稳定供电和提供基本服务，缺乏市场竞争的压力，创新动力不足。而售电侧改革使电力企业面临更大的市场压力，迫使售电公司不断创新，为用户提供用电管理、咨询、运维等各种增值服务来提高服务质量和效率，增强客户黏性。尤其是在践行“双碳”目标过程中，“点对点”的服务能更好地满足用户个性化需求，也有利于企业的技术和管理创新，推动电力行业朝着更加高效、可持续的方向发展。

综上所述，推进售电侧改革对电力市场的健康发展和提高消费者满意度影响深远。而作为电力市场销售环节的“最后一公里”，电力零售市场的建设和稳定运营对电力市场整体的完整性和顺畅运行至关重要。推动零售市场建设与规范运营，实现批发和零售市场高效衔接，对电力体制改革“放得开”、市场“接得住”、用户“用得上”，进而发挥市场促进资源优化配置作用，全面优化营商环境具有重要意义。

国外售电侧放开情况及经验

纵观世界各国的电力改革，虽然国情不同，改革路径各异，但都将放开售电侧市场、赋予用户自由选择权，作为电力市场化改革的核心内容之一。

美国德州电力零售市场：尽显市场充分竞争下的优胜劣汰

美国电力零售改革由各州主导，基本模式是配售分开。2007年，得州成为全美第一个彻底取消售电价格管制的地区，得州电力市场作为采用稀缺定价机制进行容量成本补偿的典型代表，其电能量批发市场竞争激烈，售电公司面临极大的价格波动风险。与之相应，得州零售侧竞争也比较充分，市场活跃。售电公司通常在网站上发布售电套餐，消费者可在网站上选择售电公司和套餐，售电价格跟随生产成本自动上下调整，批发市场与零售市场价格联动较为紧密，可有效抑制售电企业获取长期超额利润。美国得州市场进入退出机制也比较灵活，用户具有较强的参与市场、主动更换售电公司的意识，政府则由价格制定者逐步转变为市场的监督者和服务者，重在保障公平和防范风险。大浪淘沙式的激烈竞争，在促进得州零售市场蓬勃发展的同时，也造就了一批技术能力强、具备风险转移和管理能力，能够开展节能服务，也可以充当负荷聚合商角色参与需求响应的售电公司。

经过十多年的发展，目前，得州电力零售市场已拥有约200家售电公司、600万居民用户、100万商业用户和4000个工业用户，竞争性售电总负荷占该州总负荷的75%。得州电力零售市场的定价模式主要分为固定费率、可变费率及指数费率三类，其中固定费率类套餐最受消费者青睐，约有87%的用户选择此类套餐。此外，为更好地满足用户个性化需求，零售套餐产品也是层出不穷。每个售电区域的平均售电套餐数量从2002年的不到8个，增加至目前的250～350个，用电服务的内容和形式丰富多样。为此，得州公用事业管理委员会(Public Utility Commission of Texas，PUCT)还创建了售电平台“淘电网”，居民用户只需输入自己的住址邮编，就可以查询到多个售电公司提供的不同售电套餐。

欧洲电力零售市场：构建相对完善的交易机制与监督体系

英国和北欧都已形成较为完善的电力零售市场交易机制与监督体系，促进了电力零售市场自由化，并采取了降低市场集中度的措施。在经历4次变革后，英国电力市场交易机制和监督机制日益健全，电力零售市场逐步放开。目前，在英国电力零售市场中，除了标准的单位电价外，安装具有分时计价功能计量表计的用户还可以选择Economy 7或者Economy 10等分时电价套餐。英国电力零售市场中的消费者用电账单颇具特色，能够真实反映电力供应商在其职能的各个环节中的表现，批发成本反映了发电侧成本，网络成本反映了输电成本，税前利润反映了电力供应商在电力零售市场中与消费者签订合约所制定的收费方法所带来的盈利度。而德国电力零售市场经验表明，提高用户调整和选择售电公司的灵活性，可增强用户参与市场的积极性；通过建立统一的零售套餐比价平台，有助于零售市场的信息披露和监管，降低售电公司解释零售套餐产品的时间和人工成本；在零售市场上对绿电和煤电进行区分，也有效满足了部分用户使用绿电的需求。

澳大利亚电力零售市场：赋予零售市场主体更多的权力

澳大利亚电力零售市场是高度竞争的电力零售市场，有70%的供电营业区不再实施电价监管，零售电价完全由有效竞争的市场决定。澳大利亚电力零售市场主体仅有电力零售商（售电公司）和电力用户，输配服务商仅承担输电费用。零售市场价格由批发价格、输电过网费、零售商服务费及政府基金组成，所有费用由零售商统一收缴，并向发电企业和输送公司支付批发价格和过网费，相当于被赋予了结算权。用户可随时在澳大利亚官方平台上选择或切换零售商和零售套餐。澳大利亚电力零售市场具有完善的零售套餐机制，零售商可根据用户个性化需要，向用户提供多样化的用电套餐，并以零售合同的形式供用户选择。在签订零售合同后，零售公司还可为电力用户提供额外服务，比如节能指导、代理用户分布式电源并网业务、改善客户体验等，为用户提供全方位的用能服务。澳大利亚零售公司正在逐步向多元化综合能源服务商的方向发展，除了传统的零售代理，还可以通过非价格激励、智能电表创新激励和社会责任激励等方式获取市场份额，用户提供的服务质量和客户反馈则是衡量市场运营状况和零售公司表现的重要指标。

由此可见，欧美等典型市场的售电侧放开起步较早，零售市场机制相对完善，已基本实现通过引入多元售电主体，高效衔接批发和零售市场，通过统一的零售平台和丰富的零售套餐，在满足用户个性化需求的同时，兼顾公开透明，提升市场效率。

我国电力零售市场现况及存在的问题

相较于国外电力零售市场经过多年发展已自成特色，我国电力零售市场总体仍处于建设阶段。

零售市场机制初步建立，售电公司规模空前

目前，我国零售市场基于统一交易平台实现了部分主体的准入管理，主要采用场外双边交易方式，初步建立了零售套餐机制，场内零售处于起步试点阶段。电力零售合同主要包括委托代理协议和市场化交易补充协议，其中约定结算模式、价格、电量及偏差考核责任承担方式（通常售电公司直接承担偏差考核责任）。零售套餐设置一般采用补充协议的方式以满足套餐设计要求，大部分套餐设计采用“固定降价+比例分成”的模式，少部分省份采用市场费率类套餐。零售市场机制的初步建立，为我国售电公司的发展创造了条件。新一轮电力体制改革以来，我国售电公司获得空前发展，全国范围内电力交易平台注册生效的售电公司数量从2016年5月的559家急剧增至约5100家。2021年全国范围内开展交易的售电公司达1890家，占已注册售电公司总数的36.86%，累计代理用户314694家，售电总量22889亿千瓦时，占全年市场化交易电量的76.14%。

零售市场问题逐步凸显，市场机制亟待完善

电力零售市场是指未直接参与批发市场的电力用户与售电公司开展电力交易活动的市场。零售市场的发展，对激发市场活力、推动电力用户入市，从而推进电力市场化改革进程发挥着积极重要的作用。随着我国批发市场机制的发展完善，尤其是现货市场的持续运行，零售市场暴露出信息不对称、交易效率低、市场监管和风险控制不足、售电公司良莠不齐等问题，导致零售市场交易成本较高、售电公司之间竞争不充分。

一是市场交易机制不完善，市场效率普遍偏低。电力零售市场主要有场内交易和场外交易两种方式。场内交易一般偏向于标准化，交易更加透明，便于监管；而场外交易则更加灵活，但监管难度大。首先，当前我国零售市场以双边协商交易为主，零售套餐种类相对单一，用户选择性较为有限，套餐策略透明度低，市场监管难度较大，使得购售双方在联络沟通、建立信任、合约谈判等方面面临周期长、效率低、成本高的问题。这也为居间代理商的发展及其进一步压缩售电公司盈利空间带来可乘之机，批发市场中发电企业让利未能真正传导惠及终端用户。在一般工商业用户按照国家发改委“1439号文”要求全部进入市场的情况下，巨量的小微用户若仍与售电公司按双边协商开展零售交易，交易效率低、成本高的问题将更为严重。其次，零售市场交易效率低还体现在售电公司与零售用户的合同调整或解约困难。我国电力零售市场普遍存在售电公司与电力用户绑定关系调整不够灵活的情况，通常双方绑定时间为一年，但由于合同调整或解约条款规定不明、实际执行存在困难等原因，导致经常出现争议和纠纷，给双方后续交易造成干扰，影响市场平稳运转。再次，除了零售市场机制本身的制约外，零售与批发市场机制设计相互缺少统筹与衔接。如批发市场交易周期长、频次低、价格限值范围小等现状，极大地限制了售电公司的市场流动性和交易自主性，用户需求变化未能及时反映至批发市场，从而影响短期市场价格，通过批发市场价格引导用户需求响应的效果也大打折扣。

二是零售市场信息不对称，交易缺乏有效监管。由于用户缺乏长期专业培训，对复杂的交易机制在理解上存在一定难度，或是用户对电费不敏感，研究市场规则和信息的积极性不高，导致有相当一部分零售用户对售电公司过度依赖，甚至将交易账号、密码交予售电公司全权操作。据对交易平台市场主体账号登录IP地址的数据分析显示，目前约75%的零售用户由售电公司代替其确认月度零售结算方案。这一现象的后果便是用户与售电公司掌握的政策和市场信息高度不对称，难以对售电公司的操作形成有效监督，也造成了部分面向终端用户的让利政策被售电公司“截胡”而不自知，或者后知后觉，政策成效未及预期。此外，目前我国电力市场一般采取售电公司信用评价等系列措施来强化零售市场监管，未能建立起对售电公司分级分类进行风险评价并采用差异化风控措施的机制，现有监管技术手段和机制尚待进一步细化完善。如浙江由于现货市场停运，2023年部分售电公司在中长期市场综合购电存在较基准电价上浮不超过20%的上限，销售给用户的电价不受此限制，购入价低、卖出价高，获得超额收益。

三是业务水平参差不齐，风险管控能力不足。从国外市场经验看，售电公司主要通过为用户提供避险服务盈利，风险管控能力即是其核心竞争力。但目前我国售电公司普遍缺乏对政策及市场的形势分析，相应技术能力和风险管控能力较弱。如2022年陕西在对当地售电公司注册信息核查中，发现部分售电公司从业人员缺少相应的技术资质、技术支持系统缺失或缺乏认证等诸多问题。售电公司业务水平的差异已在经营情况差距上得以显现。2021年，南方区域五省盈利的售电公司共249家，亏损72家，亏损面22.4%，售电度电盈亏水平在-0.04～1.06分之间。相比而言，开展交易的国有资本独资或控股的售电公司，特别是具有发电背景的售电公司，其运营更注重市场份额，“以利换量”代理了绝大部分零售用户电量；社会资本独资或控股的售电公司更注重市场盈利，代理价格普遍要高，因其运营模式灵活，经营情况总体好于国有资本独资或控股的售电公司。随着电力现货市场的普及，价格波动增大，售电公司自身不足将在现货市场瞬息万变的市场形势下暴露得更充分，以中间商挣差价的商业模式难以为继，优胜劣汰的竞争压力将进一步加剧。售电公司若无足够的技术实力来应对和管控政策环境变化、现货价格波动等风险，就不能为缺乏专业知识和交易能力的用户提供避险服务，还会对市场的稳定运行带来安全隐患。如在2022年电力行业行政执法检查工作中，发现有几家售电公司长期拖欠因购售价差为负产生的电费，虽已停止其交易行为并多次进行追缴但未能追回，影响了市场的平稳有序运行。

有关建议

售电公司作为连接批发市场和零售市场的纽带，如何通过零售市场的机制设计，实现批发市场价格向终端用户的有效传导至关重要。尤其是在现货市场全面普及的今天，零售市场的高效运行，将是促进用户侧根据市场价格变化快速响应，提升电力安全保供能力的重要保障。针对我国零售市场建设中存在的问题，提出以下三点建议，诚供参阅。

做好批零市场机制与风险防控机制的统筹设计

售电公司作为连接零售用户与发电企业的桥梁，发展是否良好、竞争是否充分、监管是否到位，直接关系到售电侧的改革成效。经过市场的发展，当前售电公司的盈利模式主要包括提供代理购电及增值服务的服务费收益和提供避险服务的风控管理收益两种。售电公司采用何种盈利模式与批发市场模式密切相关，而市场风险防控机制应与之配套，并进行差异化设计。

如在通过稀缺定价机制作为容量成本回收机制的电力市场，由于现货市场价格波动较大，售电公司为获取较高的收益，更易选择通过为用户提供避险服务，并在零售市场给予用户相对平稳的售价。与之相应，为防止售电公司因价格波动过大导致亏损或倒闭，一方面需要对售电公司收取较高的履约保函或保证金，加强售电公司经营风险评估，建立履约额度跟踪预警机制，按日或周动态监测调整履约额度；另一方面充分发挥兜底作用，在售电公司未能经受市场考验而退出市场的情况下，兜底保障用户的权益。同时考虑由于售电公司承担较高的风险成本，取消对售电公司盈利水平的过度限制，以“富贵险中求”激励售电公司持续提高业务水平，提升风险管理能力。

相反，若在采用容量机制进行全固定成本补偿的成本型市场，由于现货市场价格波动较小，购售价差空间有限，售电公司将更多地选择通过提供代理购电及增值服务，收取相对固定的服务费模式来盈利。该模式下售电公司经营相对稳定，可适当降低履约保证金的收取标准，同时建立零售套餐产品的集中比价售卖平台，给予用户更多选择，通过公开透明的竞争，限制这类售电公司获得超额利润。

完善适应电力现货市场需要的零售市场交易和价格机制

为提高市场效率、维护市场公平、加强与电力现货市场有效衔接，零售市场交易机制方面，建议采用场外双边交易和场内零售套餐两种交易相结合的方式。场外双边交易在强化信息对称的基础上兼顾交易私密性，主要用于售电公司与大用户间的零售交易。场内零售交易通过零售套餐交易比价和监测平台进行，采用由售电公司设计并在平台上公开发布零售套餐，电力用户自由选择的交易方式，注重效率和透明。零售套餐交易比价和监测平台可由交易机构负责运营，并委托第三方通过平台为用户提供比价参考信息，供用户选择售电公司和相应的套餐，形成以比价竞争机制为核心的零售市场交易模式。通过售电公司之间竞争性地设计和提供售电产品（服务），以及电价套餐和用户对售电公司的比较选择，在售电公司之间、售电公司与用户之间、甚至用户与用户之间形成竞争机制，激活市场主体的动力和活力，形成充分竞争和服务多样的零售市场。

零售电价机制方面，建议：一是从不同维度对定价机制进行分类，满足现货模式下灵活的零售定价需求，实现批发和零售市场的价格机制衔接。如按颗粒度不同设置采用分时价格或月度（日）均价来进行定价。按价格是否变化将定价机制分为静态定价、动态定价、组合定价三类，静态定价可以设计固定类、阶梯类等价格机制，动态定价机制主要以电力现货市场价格为参考，组合定价为前两者的组合。二是零售电价的形成机制在包括电能量价格机制和电量偏差处理机制的基础上，还应考虑系统运行费等分摊机制。售电公司在确定电能量价格时，也可探索根据不同定价模式、套餐类型承担风险的环节和程度，建立风险评测加价机制（量化风险成本并通过售电价格回收），从而量化风险成本并合理传导。三是赋予售电公司相应结算权，可借鉴澳大利亚零售市场的经验，由售电公司向用户统一收取电费，并分别向发电企业、电网企业支付批发价格和过网费。结算权意味着现金流，售电公司拥有结算权可增强其开展综合能源服务、研发灵活套餐的创新服务驱动力，利用灵活的现金流拓展合同能源管理、综合能源服务、金融辅助服务等增值服务，助力市场多样性，避免零售市场沦为纯粹的价格战场。

加强新技术应用，持续规范零售套餐设计

对用户而言，过于复杂的零售套餐会增加选择难度，同时容易掉入营销陷阱。因此，除了对各类零售套餐的核心指标进行提炼明确，并制定相应的合同模板，为用户提供标准化的选择外，持续强化大数据、优化算法等技术应用，将针对现货市场的复杂交易策略“打包”成易于用户理解的套餐产品，也能更好地降低用户的选择成本。

一是数据驱动创新零售套餐设定。随着智能电网的发展和智能计量设备采集的终端用户负荷数据的不断积累，负荷数据逐步呈现大数据特征。通过大数据分析，挖掘用户的用电特性，分析用户的负荷构成和用电行为，可有助于售电公司针对性地向用户提供更多适选的零售套餐。建议畅通售电公司根据代理合约和用户授权获取用户用电数据的渠道，鼓励售电公司通过数据分析设计零售套餐，充分利用不同类型用户之间的互补特性规避、管控风险，并开发定制零售套餐来引导用户响应电价变化。

二是算法优化助力零售套餐选择。算法是基于市场规则和设定目标的优化实现方法，可以自动根据设定目标和边界条件进行事前决策和事后分析核算。用户出于对算法的设计原理、公平性和效率的信任，可以在零售侧套餐商品多样化，甚至不同参与方式收益冲突的情况下，根据交易平台提示来简化用户选择方式。因此，建议零售套餐比价和监测平台充分运用优化算法，根据用户的需求和条件，自动为用户推荐性价比最优的零售套餐；售电公司做好相关专业人才和技术引进，针对零售市场用户的用电特性和需求，通过智能优化的算法实现在批发市场的交易辅助决策和所购电量在代理用户间的公平合理分配。

习近平总书记在十八届中央全面深化改革领导小组第三十六次会议上曾提出，“要注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹各领域改革进展，形成整体效应。”售电侧改革作为新一轮电力体制改革的重点、亮点和难点，需要与电力现货市场建设统筹、协同推进，实现零售、批发市场及风险防控机制的高效衔接。同时，市场的魅力在于给予市场主体更多的选择，风险与机遇并存。售电公司作为“接引者”，在“摆渡”发电企业和零售用户交易意愿的过程中，“化危为机”的风控能力和“化繁为简”的零售套餐设计愈发重要，这不仅需要广大售电公司勤修内功，更需要市场顶层设计时的兼思并虑。

本文系《中国电力企业管理》独家稿件。作者供职于中国华能集团有限公司。

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