供给侧改革理论思考 再析供给侧结构性改革（二）

三是银行政策性业务与商业性业务不分。政策性金融业务带有明显的国家意志，而商业性业务则应当由银行完全按市场规则自主审贷、自负盈亏。我国在政策性银行成立之前，政策性银行业务基本上由工农中建四家专业银行分担。银行一定程度上成了财政的“提款机”。专业银行为了盈利，倾向于多作商业性业务，少作政策性业务。但是当商业性业务出现亏损时，又往往归到政策性业务上，最终还是由国家来弥补亏损、承担风险。在1994年银行体制改革中，专业银行开始向真正的商业银行转型[7]。同时剥离专业银行的政策性业务，组建了三家政策性银行。但是近年20年来，银行政策性业务与商业性业务分离的改革任务不仅没有完成，甚至出现了倒退。政策性银行加大了商业性业务的比重。商业性银行则将部分贷款用于公益性强、回报率低、还款周期长的政策性领域，出现了贷款投向与政策性银行同质化现象。挤占了信贷规模，加剧了期限错配，助长了影子银行发展。政策性业务与商业性不应再这样“混搭”下去。

（三）能源

能源供给侧的产业集中度非常高，主要的供给主体是电网企业和三大油气企业，他们直接为企业和居民提供电力、成品油、天然气等能源产品。虽然我国掌握了世界上最先进的能源技术，但能源供给约束的问题仍很严重，表现为能源利用粗放、代际更替滞后、能源价格缺乏竞争力、煤电矛盾长期得不到解决等。消费者只能承受低效率、高价格的能源供给。

能源供给约束的原因，主要是能源商品属性不完整，市场竞争不充分：一是直接计划。能源是传统计划经济时期计划管理最严格的领域，至今仍有很强的计划色彩。比如，各地制定发电量计划，对各个机组平均分配发电时间；电力的上网电价、销售电价仍由国家定价。由于电量和电价是由计划决定而不是供求关系决定，加剧了煤电矛盾。前几年电煤价格快速上涨，电价调整滞后，造成发电企业大量亏损；近两年电煤价格大幅下降，电力又明显供大于求，但电价没有相应下降。又比如，近年来全球油气价格大幅下跌，但国内成品油和天然气调价滞后，消费者仍然要承受高油价、高气价。使用计划手段模拟市场的定产量、调价格，无法灵活地适应供求关系和国际市场变化。虽然近年来全球一次能源价格大幅下跌，供给侧却没能为广大工商企业提供优质、经济、清洁、充足的能源供给。

二是双重体制。能源领域中很多行业正处在计划经济向市场经济过渡阶段，计划与市场并存的双重体制特征明显。三大油气企业、电网企业的前身是国务院组成部门，虽然转制为企业，原有运行机制并未得到根本改变。煤炭、电力、油气企业中国有经济比重很高，虽然国家没有向他们下达指令性计划，但有关主管部门通过考核、审批、人事任命、兼并重组等方式对企业管人管事管资产。这类企业很多又是上下游一体化经营，在行业中产业集中度较高，可以利用市场支配地位不向第三方开放、不让社会资本进入，一定程度上抑制了竞争，扭曲了供求关系。

三是监管不足。能源是网络型垄断行业较多的领域，包括电网、油气管网、城市电网和气网。这些网络的经营者既是能源的购买者也是销售者，处于自然垄断地位。世界各国网络型垄断行业的改革思路一般是“放开两头，管住中间”，党的十八届三中全会提出“网运分开，放开经营性业务”。监管主要体现在对网络输配业务单独定价，监督网络向第三方无歧视开放、网络建设向各类投资主体开放。目前，我国能源主管部门缺少对能源网络型垄断行业经营成本、合理利润、市场准入的监管。能源消费者缺少选择权，也不具备议价能力，只能被动地接受定价。

（四）药品

人民群众普遍希望用上好药、新药、放心药，但我国的药品供给总体质量不高，“劣药驱逐良药”现象突出，国外发明的新药一般要10年以上才能进入中国。我们可以在世界各地看到很多“MadeinChina”的商品，但找不到中国制造的药品。

虽然我国药品生产企业众多，但仍不能满足群众用药需求，很大程度上缘于药品监管体制改革滞后，无法优化现有供给结构。世界上绝大部分国家将科学标准作为评判药品安全性、有效性的唯一标准。我国药品监管从原则上讲也坚持这一标准，但在实际工作中，很多因素干扰药品标准制定、审评审批、执法监督。比如，上世纪九十年代，由于把关不严，使大量没有临床价值的药品由“地方标准”转为“国家标准”；为照顾民族感情，对民族药实行宽松政策；为维护社会稳定对一些不达标、不合格的药企从轻处罚。在诸如此类的因素影响下，市场上出现了大量“合格的无效药”。

造成药品供给约束的其它原因包括，药品分类审评制度不够完善，临床急需、确有创新的药品难以得及时评审；药品生产许可与上市许可的绑定尚未完全解除；药品监管队伍力量不足、素质不齐；监管体制与国际不接轨等问题。优质药品供给不足，意味着低质药品占用大量医保资源。不但不利于保障公众健康，也极大地增加了财政负担。

以上在供给侧分析框架下，用土地、资本、能源为例分析了生产要素的供给约束，用药品为例分析了产品和服务的供给约束。此外，供给约束现象普遍存在于其它生产要素、产品和服务领域。如在劳动领域，各种房屋限购、汽车限购以及捆绑在户籍制度上的各种社会保障，抑制了劳动力市场的活力、限制了人才流动；在社会发展领域，优质教育、医疗资源不足。这些问题长期得不到解决，抑制了供给侧的活力。

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