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关于全国统一电力市场框架体系的思考

北极星电力网新闻中心  来源:中国电力企业管理  作者:张森林 卢智  2021/2/7 10:39:45  我要投稿  

北极星火力发电网讯:新一轮电力体制改革以来,我国电力市场化交易方式不断丰富,市场规模不断扩大,八个电力现货试点市场陆续开展了长周期结算试运行,市场交易体系基本形成,我国电力市场化改革和建设取得了显著成效。但随着改革不断深入,一些制约我国电力市场健康可持续发展的深层次、根本性、全局性问题仍未得到有效解决,如电力市场顶层设计缺失,框架体系、实施路径尚不清晰。因此,吸收借鉴国外成熟经验,充分考虑我国实际情况,遵循市场经济一般规律和电力发展基本规律,全面务实地思考和研究有关问题,在我国已有电力市场建设基础上优化完善并进一步系统化、科学化,提出具有中国特色的电力市场顶层设计方案已成为亟待解决的问题。

(来源:中国电力企业管理 ID:zgdlqygl 作者:张森林 卢智)

全国统一电力市场的概念及推进情况

统一市场的内涵与主要特征

所谓统一市场,指在一国(或多国、或区域)范围内,基于社会分工和市场经济发展基础形成的各地区市场相互开放、规则统一、公平竞争、通达顺畅的市场体系。在统一市场中,市场机制在资源配置中起决定性作用,市场壁垒基本消除,生产者自主经营、平等竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换。在现代市场经济国家,统一市场是市场机制发挥作用、经济健康稳定运行、经济社会协调发展的基础。

概括起来,相对完善的统一市场具备以下衡量标准或主要特征:一是市场的开放性。在统一市场内,各地区市场之间相互开放、紧密联系,市场准入、商品和要素流动没有地域之间的限制和封锁,并与外部市场相互连通。二是规则的一致性。在统一市场内,具有统一的市场运营规则、监管制度,为所有市场主体、商品和要素流动提供公开、公正、公平的市场环境。三是竞争的公平性。在统一市场内,所有市场主体自主决策、自主经营、自负盈亏,具有平等获得生产要素、资源的权利和机会,在公开透明的市场规则下平等地参与市场竞争。四是商品的流动性。在统一市场内,商品和要素在比较利益基础上具有自由流动的内生动力,自主界定其流动范围,同时具有相应的流通基础设施条件,能够保证在更大的空间范围内通达顺畅地自由流动。五是价格的市场性。在统一市场内,能由市场形成的价格都由市场供求关系决定,价格能及时、准确地反映市场供求关系变化,政府不对其行政干预。

根据我国统一开放的社会主义市场体系整体发展要求,近年来,我国煤炭、石油、天然气等各类能源产品都在逐步推进全国统一市场建设,取得了积极成效。电力行业是支撑我国经济社会发展的基础产业,电力市场是全国统一市场体系的重要组成部分,建设全国统一电力市场可以为电力商品和生产要素自由流动和优化配置创造条件,使经济保持活力和效率。

全国统一电力市场的概念

20世纪初,国内就已经有学者提出“全国电力市场”的概念并引发学术界讨论。2002年第一轮电力体制改革启动,《电力体制改革方案》(国发〔2002〕5号)中,基于“大部分地区形成了跨省的区域性高电压等级的主网架”、“省际之间市场壁垒阻碍了跨省电力市场的形成和电力资源的优化配置”的现实情况,首次提出依托区域电网“初步建立竞争、开放的区域电力市场”,但并未提及全国统一电力市场的相关表述。2015年新一轮电力体制改革启动,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)明确提出“在全国范围内逐步形成竞争充分、开放有序、健康发展的市场体系”。配套文件《关于推进电力市场建设的实施意见》(发改经体〔2015〕2752号)中,提出“电力市场分为区域和省(区、市)电力市场,区域电力市场包括在全国较大范围内和一定范围内资源优化配置的电力市场”。相较于第一轮电力体制改革,新一轮电力体制改革的“区域电力市场”范围更加扩大,概念也更接近于“全国统一电力市场”。

全国统一电力市场推进情况

2020年以来,国家密集出台了一系列推进全国统一电力市场建设的政策文件。2月,国家发改委、国家能源局印发《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》(发改体改〔2020〕234号),首次明确提出“推动全国范围内市场融合发展,加快统一电力市场建设,促进电力资源在更大范围优化配置”。“2022年底前,实现京津冀、长三角、珠三角等地区交易机构的相互融合,初步形成适应区域经济一体化要求的电力市场”。“2025年底前,基本建成全国统一的电力交易组织体系”。5月全国两会上,国家发改委作《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》,提出“建设全国统一电力市场”的工作任务,全国统一电力市场明确作为我国电力市场改革方向加快推进实施。12月,国务院新闻办公室召开新闻发布会发布《新时代的中国能源发展》白皮书,提出“积极推进全国统一电力市场和全国碳排放权交易市场建设”。

全国统一电力市场总体框架

全国统一电力市场基础条件

我国能源供需逆向分布和清洁能源快速发展的基本国情,决定了能源资源需要在全国范围内流通和配置。我国能源资源供给与能源需求分布不均衡,大型煤炭基地主要分布在西部地区,风光资源大部分分布在“三北”地区,水能资源主要集中在西南地区,而用电负荷主要位于中东部和南方地区,这种能源资源与负荷需求逆向分布的禀赋决定了东西部地区存在巨大的能源互补特性。此外,近年来,我国清洁能源发展不平衡、不充分的矛盾日益突显,清洁能源消纳问题突出,存在较为明显的地域集中分布特征,弃风、弃光主要集中在新疆、甘肃和内蒙古等西部地区,弃水主要集中在西南的四川、云南地区。要从根本上解决问题,必须建立大范围特别是全国范围内的电力市场,实现电力资源自由流通和优化配置。

我国电网中长期发展形态及格局,决定了区域电力市场在我国电力市场体系中发挥核心作用。长久以来,我国形成东北、华北、西北、西南(川渝藏)、华中、华东、南方七大区域电网格局,区域间相对独立,大多通过直流线路异步互联。基于此物理架构,形成了七大区域电力市场,这是一个长期的历史发展过程,是根据资源配置需求而自然发展形成,也符合电网分区平衡的物理规律。中长期看,西北电网以火电为主,风、光资源丰富,西南(川渝藏)电网以水电为主,两网具有互补特性,加强互联可实现风光水火多能互济;其他相邻区域电网电源结构类似,通过加强电网互联来优化资源配置需求不大。总体来看,我国将继续维持七大区域电网相对独立的格局不变,区域间大多通过直流输电和背靠背互联方式实现余缺互剂。

我国行政管理体制和财税体制、电力发展规划、电价体系、电力供应和安全生产等均按省实施管理,决定了省级电力市场在我国电力市场体系中发挥基础性作用。省级政府是我国现行行政管理体制和财税体制中极其重要的环节,要推动市场化建设,就必须以省级市场为基础,发挥省级政府在电力体制改革中的作用,充分调动其参与电力市场建设的积极性。此外,电力行业与其他行业相比有其特殊性,其最基本、最重要的规律就是分区平衡。我国电力发展规划、电价体系、电力供应和安全生产等均以省为基础,建立省级电力市场,市场体系与电力规划、电价、生产、调度体制相适应,保证了交易权利与安全义务相统一。2019年我国电力市场化交易规模约2.83万亿千瓦时,省内市场化交易占比近76.4%。从交易规模来看,省内市场化交易是我国电力交易的主体。

全国统一电力市场总体框架

电力市场建设是一个多约束、多目标综合优化的问题。全国统一电力市场顶层设计,既要满足电力资源优化配置、促进清洁能源充分消纳的内在要求,又要考虑我国跨省跨区输电物理网架结构和地区经济发展水平、电价承受能力差异较大等现实状况,还要考虑行政管理体制和财税体制、电力交易体系、电力调度体系等体制机制约束。

电力市场建设是一个不断深化、逐步完善的过程。全国统一电力市场顶层设计,必须平稳起步、分步推进,既要充分尊重各层级市场之间的差异,又要逐步推动各层级市场之间的融合开放、协调发展。

综合考虑,近期全国统一电力市场体系宜以国家、区域、省级市场起步,建立分层分区、竞争充分、协调有序的三级运作电力市场,促进电力资源在全国范围内跨区、跨省分层次优化配置。中长期,随着实施区域协调发展战略,电力市场逐步向纵深推进,部分具备条件的省级市场可以根据资源辐射半径、电网互联基础等条件,按照社会福利最大化的原则选择融合进入区域市场,或是直接融入国家市场,三级运作市场逐渐融合成为两级(国家、区域)运作电力市场。远期,随着市场进一步发展、市场环境更加成熟、市场基础不断完善,跨区、跨省市场壁垒逐步打开,两级(国家、区域)运作电力市场逐步融合成为一级运作的全国统一电力市场,最终实现电力要素资源在全国范围内的自由流通和优化配置。

全国电力交易中心总体框架

全国统一电力市场的形成、发展有其自身阶段性规律,电力市场与电力交易机构之间相互依存、相互支撑。作为实现电力市场建设战略目标的重要组织保障,电力交易机构需要与电力市场发展阶段相适应。为有效支撑全国统一电力市场建设,需要逐步构建一个主体规范、功能完备、品种齐全、高效协同、全国统一的电力交易组织体系,以实现在国家层面统筹组织大范围、大规模的电力资源优化配置。

结合行业和市场发展趋势,全国电力交易中心应遵循分步推进的原则,按“组建起步、融合协同、统一管理”三个阶段设计。起步阶段聚焦于建立组织体系,重点推动市场规则与交易平台的统一,实现对市场运行的动态监视。融合阶段推动交易机构协同运作,实现全国电力交易主要业务在统一交易平台上集中交易、集中监视。统一阶段实现交易机构深度融合,全国统一电力市场基本建立,实现全国统一的交易品种和日前以上电力中长期交易业务统一组织、统一监视。这种“三步走”设计方案遵循了《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》(发改体改〔2020〕234号)中“循序渐进、分步实施”的总体要求,与当前业务实际和全国统一电力市场建设实际相吻合,也符合我国电力工业的基本国情。

“统一市场,三级运作”框架体系

结合我国电力市场发展实际,近期宜采取“统一市场,三级运作”电力市场框架体系,坚持在全国范围内优化配置电力资源,省内平衡、区域优化、全国互剂,各层级遵循共同的市场机制,执行不同的市场职能,实现共同的资源优化配置目标。“统一市场,三级运作”电力市场体系,充分考虑了当前我国电网网架结构特征、各区域资源禀赋特性,符合电力市场逐步建设发展的规律,能够畅通能源大循环、助力构建新发展格局,能够循序渐进实现电力市场化改革长远目标,应作为我国现阶段电力市场体系的基本架构。关于“区域”的概念,是根据贯彻落实能源转型、清洁低碳发展等国家重大能源发展战略,统筹区域经济社会发展、电力资源配置需求形成的市场范围,而不应简单以行政区划指定某一市场交易区。

“统一市场,三级运作”电力市场框架体系,不同市场运作的功能定位应该有所区别、各有侧重。国家级市场运作主要负责落实国家重大能源发展战略、促进清洁能源在全国范围内充分消纳,区域市场运作主要打破省间壁垒、满足电力资源区域内优化配置需求,省级市场运作主要保障省内资源优化配置、电力电量供需平衡和安全供电秩序。三者不是非我即他的抑制或替代关系,而是相互开放、相互补充的分工协作关系。

“统一市场,三级运作”电力市场框架体系,相应设立全国交易中心、区域交易中心、各省级交易中心等运营机构体系。全国交易中心主要负责落实国家能源发展战略和能源领域重大改革部署,按照章程和规则为市场主体提供公平、规范的电力交易服务,致力于打破市场壁垒,通过区域市场、省级市场融合促进全国范围内市场融合发展,推进全国统一电力市场建设。重点聚焦在全国统一电力市场顶层设计、统一运营规则制定、统一技术标准制定等规范化建设,可先行组织开展跨区域电力中长期交易,适时组织开展电力期货和电力场外衍生品交易,同时指导区域和省级电力交易机构开展相关工作。区域交易中心、省级交易中心分别在国家有关交易规则框架下制定区域、省级交易规则,组织开展跨省、省级电力中长期交易,配合相应电力调度机构开展电力现货及辅助服务交易,组织开展市场运行监测和信息披露等市场服务工作。

有关建议

充分吸收借鉴国外典型统一电力市场建设的先进经验

北欧、美国等国外电力市场建设相对成熟,以北欧特别是欧洲电力市场、美国电力市场为代表的统一电力市场建设经验、发展趋势对于我国建设全国统一电力市场具有很强的参考借鉴价值,如欧洲跨国电力市场的区域价格耦合机制(Price Coupling of Regions,PCR)历经数年丰富完善,目前已完成欧洲日前电力市场耦合,其关键成果之一是构建了欧洲统一市场的电价联合出清算法(Euphemia),目前国内对该算法机理尚未有深入理解。建议深入研究国外典型统一电力市场运行机理,充分吸收借鉴国际先进经验,结合我国实际情况,形成具体化、系统化的技术方案,并根据能源转型升级、经济社会发展等需要不断优化调整。

丰富完善电力体制改革政策体系框架

近年来,国家密集出台了一系列电力体制改革的政策及系列配套文件,涉及电力中长期交易、现货市场建设、发用电计划放开、电价形成机制、售电侧改革、增量配电业务试点、可再生能源发展、市场监管、信息披露和信用体系等,可以说,我国电力市场建设的政策体系框架已经初步形成。电力市场建设是一个不断深化、逐步完善的过程,随着“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”愿景目标的提出,全国统一电力市场必须更多考虑新能源快速发展需要,相关政策配套体系也需要进一步丰富完善和补充,如电力市场与碳市场需要协同发展,在市场范围、市场空间和价格机制等方面建立协调机制等,实现两个市场更好结合,为建设全国统一电力市场奠定坚实基础。

深入开展全国统一电力市场顶层设计方案重大专题研究

当前,国内电力市场建设仍处于探索阶段,市场体系和运行机制还不健全,市场政策、交易规则变化较为频繁,市场模式和交易品种差异较大,市场衔接机制还不完善,市场的协同性不高,这要求在推进全国统一电力市场建设过程中,全面开展市场模拟、推演、分析、论证,将相关问题研究分析清楚,再开展市场顶层设计,避免因为一些重要问题没有“想透”造成颠覆性后果。近期,需要深入研究三级运作耦合机制、优发优购与市场、中长期与现货市场、辅助服务与现货市场、市场与运行等衔接机制。当前,考虑到我国新能源迅速发展、计划与市场“双轨制”长期并存等现实情况,亟需深入开展新能源消纳、辅助服务市场建设、不平衡资金疏导等专题研究,提出切实可行的方案,解决实际问题。

全国统一电力市场顶层设计是一个系统工程,涉及电力市场空间、跨省跨区输电、电力电量平衡、电价体系等诸多要素,这些要素复杂交织、彼此关联、相互影响,难以就单项改革提出独立设计方案,必须放在统一框架体系下完整、系统地考虑,形成目标清晰、路径明确的顶层设计和可实施方案。要以更高的站位、更宽广的视野,尽可能做到前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局,既要推动能源转型升级,又要统筹国家政治、经济、安全发展全局。要全面遵循、严格落实国家有关政策要求,尽可能做到全面、系统,既要保证政策有效落地,又要确保不出现影响市场推进的重大制约。要注重立足国情、尊重历史,尽可能做到统筹兼顾、综合平衡各方利益诉求,既要着眼于全局资源优化配置,也要考虑能源资源禀赋、电价水平、电网运行等客观条件。

本文刊载于《中国电力企业管理》2021年01期,作者张森林供职于中国南方电网有限责任公司改革发展研究中心,卢智供职于中国南方电网有限责任公司政策研究部

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