电监会副主席邵秉仁：电改暗箱操作相当普遍

      电力体制改革中的问题错综复杂，难度远远超过当初的想像，但是缺电绝不能成为不推进改革的理由，“惟有改革才能解决目前遇到的难题。”  

　　2002年4月，国务院下发《电力体制改革的方案》（下称“国务院5号文件”），确定了“厂网分开、竞价上网”的改革思路。一年以后，由原来的国家电力公司拆分而成的国家电网公司、南方电网公司和五大发电集团相继宣告成立；随后，东北与华东电力市场也搭建出雏形。  

　　发电公司重组，市场格局初成，根据既定部署，之后要进行主辅分离、输配分开的改革，主要针对的是电网企业。但是，业内普遍认为，直至今天，电网的改革仍相对滞后。  

　　新的发电公司正步入市场，垄断性电网的改革尚在踌躇之中，监管体制虽初具雏型仍有待完善，电力投资体制改革则前景未明。渐进式的改革本来设计了分步走方案，但实践中也引发了一些新问题。近年，借改制之机，全国各地涌现了一批由职工持股的新兴电力巨人，贵州金元电力投资有限公司即是其中一例。它们借助原国家电力公司对电网的垄断权力，迅速扩张，成为一支不容小视的电力投资新军。这些电力新贵们与电网公司血肉相连，对电力市场的秩序构成了巨大的威胁。  

　　与此同时，中国整体缺电的形势更加严峻，截止到今年8月，全国已有24个省拉闸限电。随之而来的，是要不要改革，或者要不要重新调整改革步骤的争论，电力改革举步徘徊。  

　　近一年以前，电监会成立之初，《财经》曾对电监会副主席邵秉仁进行专访，当时，他表示，电力体制改革的下一步，关键在于处理好改革与发展的关系。  

　　时至今日，国务院5号文件下发已经两年有余，邵秉仁再次接受《财经》的专访。他承认，电力体制改革中的问题错综复杂，难度远远超过当初的想象，但缺电不能成为不推进改革的理由，而“惟有改革才能解决目前遇到的难题。”  

　　《财经》：目前全国很多地方，电力企业职工、尤其是电网公司职工持股企业正逐步进入发电环节，您如何评价这一现状？  

　　邵：电网企业作为出资人更多地直接经营发电资产，肯定不符合中央、国务院已经明确的我国电力体制改革发展的方向。我国正在实施的电力体制改革的任务之一就是实行厂网分开，目前已初步完成。原国家电力公司系统的发电资产中的大部分已与电网企业分离，重组为华能、大唐、国电、中电投、华电五家全国性的独立发电公司。考虑到我国的电力市场化改革不可能一步到位，为有利于电网安全稳定，我们目前并没有实行彻底的厂网分开，在电力资产重组中，电网企业还暂时保留了2300多万千瓦的抽水蓄能和调峰调频电厂。随着改革的深化和电力市场机制逐步完善，这部分发电资产也要与电网分开。因此，电网企业不能再投资发电。  

　　至于电力企业职工作为出资人投资发电企业，目前，有关法律、法规还没有这方面的严格限制。但关键是必须严格规范投资行为，特别要禁止电网职工持股企业或电网职工投资发电企业可能出现的关联交易，防止经营垄断业务的企业随意延伸或变相扩大垄断范围。  

　　此外，要防止在这种形式下发生国有资产流失。有些地方，职工一分钱实际投入都没有，操作中由电力企业申请贷款，然后作为投入量化给职工，成为个人股份。假如投资效益不错，有可能用实现的利润来偿还贷款。投资亏损，银行的贷款却仍要由电力企业偿还。通过不规范的职工持股转移国有企业利润、侵蚀国有资产的现象也屡见不鲜。  

　　为维护国有资产权益，防止国有资产流失，去年8月国资委、发改委、财政部三家专门下发了关于暂停电力系统职工投资电力企业的文件。同时，国资委正在抓紧制定规范电力行业职工持股行为的文件，切实解决职工持股电力企业过程中出现的问题。  

　　作为监管部门，我们则要从规范市场主体行为、规范电力交易秩序、禁止关联交易入手，规范电网职工持股企业和电力职工投资发电企业的行为，维护公正、公平的市场交易秩序。在市场建设初期和改革的过渡期，由于法规不健全和监管手段不完善，完全杜绝不正当交易也很难，但我们将会同有关方面，不断加大监管力度，尽最大努力制止和打击各种钻国家政策空子、严重扰乱电力市场秩序的行为，维护正常的电力交易秩序，为电力发展和改革创造一个好的市场环境。  

　　《财经》：那么，作为监管部门，电监会如何防止关联交易的发生，进而体现对电力市场的监管？  

　　邵：对此，首先，要规范国有电力企业职工持股发电企业的行为。这是企业制度的问题，要制定明确的规定，该限制的要限制、该放开的则放开，特别是对企业高管人员相应的持股行为，一定要有明确而具体的规定。  

　　其次，要对电网调度和电力交易实施有效监管。监管电力市场要以监管交易为基础，监管价格为核心，对电网调度实施严格监管。电力监管机构就是要代表国家、社会和全行业公正监管这些环节，防止电网通过调度手段，排斥竞争，导致市场不公。可以说，当前，监管电网最重要的就是要实现公正公平调度，然后是提供低成本、高效率、高可靠性的输配电服务。  

　　政府有责任规范提供公共服务的电网企业的成本支出，制定独立、合理的输配电价。这就必须推进电网企业的主辅分离，使依附于电网的辅业、“多经”和三产等与电网企业彻底脱钩，最大限度地减少他们与电网的关联交易，净化、规范电网投资和运营成本。目前，《电力监管条例》正在制定中，条例出台后，电监会的监管职能会更加明确，监管手段也会更加丰富和有效，相应的监管行为就可以付诸实施，我们将按照国务院授予的职责和要求不断加大监管力度。  

　　《财经》：现在的问题是电网公司的三产企业也在介入发电，这种情况如何规范？  

　　邵：电网所办的三产公司，其投资范围往往很宽。电网公司通过三产投资发电，恰恰是钻了这个空子。  

　　电力主辅分离改革的实施方案，正在研究制定中，辅业以及“多经”、三产与电网脱钩的具体方式、操作办法还没有最后定下来。但最终的方向是辅业以及“多经”、三产企业要与电网公司脱钩，彻底脱离人员、资产和隶属关系。  

　　主辅分离涉及到很多政策性的问题，把握一个什么样的力度，怎么一个剥离办法，都需要研究。电监会曾提出今年把主辅分离的工作完成，因为这是电力体制改革中目前最紧要的环节，而且现在整个电力市场的形势又很好，无论是设计、还是施工单位业务量都比较饱满，效益都比较好，这时候分离比较容易。  

　　但是现在这些问题都被缺电掩盖，大家都关心如何加快发展。所以这项改革工作进度比计划的要慢。此外，这项改革涉及到众多的企业和大量职工，也是一个难点，都涉及全局性的问题，不是单独哪个部门能决定的，单靠任何一个部门都很难推动，需要各方面统一认识，协同配合，共同推进。  

　　《财经》：现在国家规划中的电力投资项目，比如西电东送，在操作过程中，有没有规定必须要经过公开的招投标过程？  

　　邵：应该有公开招投标的要求。不过，暗箱操作仍相当普遍，下面也确实都还在忙于“跑项目”。这正是电力投资项目行政审批制度的弊端所在。  

　　今后，应该有科学、完整的电力发展规划，并要从优化资源配置、最大限度有效利用资源的角度，把合理布局放在规划的首位。比如说金沙江，要布几个水电站，装机容量是多少，在哪里布点？甚至还可以规定上网电价大致平衡到多少。然后实行项目开发权的公开招标，年度的建设规模和发展速度更多地由投资者根据市场判断去决定，政府加以引导。这样，就可以更好地提高有限资源的利用效率，更好地避免随意决策带来的电力发展上的大起大落，还可以从项目建设源头压低投资成本，从而为提高电力投资经营效率、降低上网电价创造条件。  

　　目前，按照中央、国务院的部署，正在推进投资体制改革，但核准制不能成为审批制的变种。电力投资关键性的核准，应该依据环境保护、资源利用、土地和市场准入规范等政策法规来进行。其前提是必须有国家的总体发展规划，然后政府部门和监管机构依据相应的政策法规进行核准，各负其责，核准事项、过程要公开透明。  

　　《财经》：电网和电厂的监管有何不同？  

　　邵：电网具有自然垄断性，不能完全放开。电力市场化改革的模式是把竞争性业务和垄断业务分开，对竞争性业务开放市场、开展公平竞争，对垄断业务实施有效监管。必须看到，厂网分开后，垄断权力最大的就是电网公司。  

　　发电企业之间是互相竞争的关系。但是在市场机制没有完全建立和输配电运营体制没有改变的情况下，电网的制约作用很大。特别是目前电网还保留了相当规模的发电机组，上网电量又实行计划分配，电网公司参与决定电量分配计划，电力调度有权决定机组启停和调峰调频，用哪个企业的电、用多少，不用哪个企业的电，电网公司和调度有很大的决定权和裁量权。现在电力紧缺的时候矛盾还不突出，一旦电力供求关系缓解，这方面的矛盾就会更多，电网与独立发电商在上网电量方面的利益冲突会更尖锐。  

　　这一矛盾最终要通过建立完善的电力市场运行和监管机制来解决。同时，政府对垄断环节的电网建设项目要继续实行严格的审核，对属于竞争性的电源建设项目，应放松管制，由企业根据市场情况自行判断投资项目的可行性和经济性，自主投资、自担风险。  

　　政府要加快推进发电领域投资主体多元化和竞价机制的形成，通过国有、非国有等不同主体的公平竞争，建立有效的投资成本约束机制。必须加快推进电价改革，特别是上网电价和输配电价形成机制的改革要尽快实施。在价格约束不能完全到位的情况下，也可以借鉴国际和我国部分地区电力市场化改革的经验，在电力建设投资环节引入竞争，探索“竞价建厂”。即根据国家和区域电力发展规划，有选择地把规划内的电源建设项目，向国内外投资者公开招标。通过招标，有效降低投资成本，为降低电价创造条件，并从制度上减少电力项目行政审批带来的弊端。  

　　《财经》：现在电力体制改革已进行两年半，你怎么评价这两年半的改革？  

　　邵：厂网分开取得重要进展，发电侧的竞争态势已经形成，但其他的改革步履艰难。  

　　出现这样的局面有各种原因。最重要的，一是客观形势发生变化，电力突然供不应求，大范围的缺电使各方面对电力行业的关注点转移，现在要更多地强调加快发展和保证稳定运行。  

　　其二是中央、国务院确定的《电力体制改革方案》明确了改革的方向、原则和主要任务，但在实际操作过程中，还必须制定推进各项改革的具体实施方案和操作办法，对国务院的《方案》没有也不可能详尽规定的地方，要根据实际情况在实施过程中加以具体化、补充和完善。当然，既定的改革总的方向和原则必须坚持，不能动摇。  

　　需要完善的地方很多，比如主辅分离、电价改革、电力项目投资审批制度改革等；推动各项改革的具体落实也有大量的事情要做；另外还要加紧建立区域电力市场。  

　　电力体制改革的要求是促进资源在更大区域内的优化配置，这就必须打破省间壁垒，打破原有电力公司“省为实体”的格局，尽快建立统一高效的区域电力市场。但目前的财税体制和电力行政管理体制是省为实体、分省而制，加上不同区域间和同一区域内各省的经济发展水平和现有的电价水平不同，电力供求形势也不一样。在这种情况下，实现国务院5号文件提出的“十五”期间要“实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制”任务，难度相当大，有很多具体问题要抓紧研究解决。  
　　此外，电力监管体制的设计也很不完善，导致一年多来监管机构无力作为。解决这些问题，都必须坚持国务院5号文件确定的方向和目标，在推进改革的过程中完善具体的改革措施，在实践中不断创新。  

　　总的来说，电力是一个特殊行业，电监会的成立以及厂网分开的改革，表明了这个行业要走市场化道路。在这种情况下，政府的主要任务是管好规划和电力调控。  

　　所谓电力调控，就是调控电力与其他产业之间发展的关系，从而实现科学发展观。除此之外的其他事情，就要交给市场去完成。电监会的职责是要保证这个市场的公开、公平、公正，保证电力行业有一个规范的运行秩序。