切勿忽视电价的公共政策属性-undefined

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电价改革是电力体制改革的核心内容，是能源价格改革的重点工作内容和推进能源绿色低碳转型的重要抓手。

我国从2002年国务院印发《电力体制改革方案》（国发〔2002〕5号）起，即着手建立市场化的电价形成机制。

2004年，在经营期电价的基础上，对新建发电项目实行按区域或省平均成本统一定价的标杆电价政策，为投资者提供了明确的电价标准，促进了投资决策的科学化。此外，我国还实行了一系列其他政策性电价，包括：煤电价格联动电价、用户分类与目录电价、政府基金及附加、还本付息电价、经营期电价、脱硫电价、城乡用电同网同价、高耗能产业差别电价、可再生能源发电上网电价、居民用电阶梯电价等。

2015年中共中央、国务院发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）明确将“有序推进电价改革，理顺电价形成机制”作为改革重点任务。按改革方案设计，参与电力市场交易的用户购电价格由电能量交易价格、输配电价（含线损）与政府性基金三部分组成。

电力市场中交易的商品是以看不见摸不着的能量形态存在的，电网中能量的传输并非电荷物质的转移，而是电磁波沿导线的传播。各发电厂生产的电力一旦上网，在物理上就被同质化，无法再区分开来。电力市场的核心问题也是发、用电权的竞争与分配，以及电费如何结算的问题，最后通过调度计划实现电力商品的交割。由于电能在物理上的无差异性，以及复杂物理网络（电力系统）的存在，使得其成为世界上最复杂的商品之一。

一旦进行真金白银的结算，电价就与电力项目的投资、运营、利润、税收等挂起钩来，并与全社会几乎所有行业和人民群众的日常生活息息相关，从而进入社会科学领域，不再仅局限于电力系统内部。

可以说，电力与国计民生密切相关，属于基础性产品，因此电价体系具有鲜明的公共政策属性。电力并非普通商品，除电能成本外，电价体系还体现出复杂的社会经济属性和国家的产业发展导向，也与绿色低碳发展紧密相关。

长期以来，我国电价政策根据宏观经济形势和电力供需情况及时调整变化，对促进电力工业持续、健康发展，提高电力资源配置效率起到了积极作用。

我国电力行业多种所有制经济长期并存，电价体系的公共政策属性将始终存在。随着电力市场化改革的推进，电力作为公共产品，电力市场价格的形成也类似于公共政策的发布与执行。

改革者应充分认识到电力定价权的严肃性，其归属和监管需遵循价格法、电力法和其他法律法规的基本要求，应警惕在体制改革的名义下出现体制的倒退，杜绝各种可能的暗箱操作，避免改革过程中出现的不合理电价导致国有资产流失。

当前我国有关电力市场改革的讨论多集中于电力中长期、现货和辅助服务市场建设，以及电网调度运行、技术支持系统等技术性问题，鲜见有关基本经济制度、财税、金融、投资、预算、会计等方面的深入讨论。实际上，电力是一种公共产品属性很强的特殊商品，电力行业作为国有经济重点布局的行业，在“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的背景下，难以用经典经济学中有关一般商品的理论来研究。电力行业是中央和地方财政资金的重点投入领域，因此电力体制改革与财税改革始终齐头并进。

新中国成立后，我国确立了“统收统支”的计划经济体制，电力工业发展初期所采用的计划经济管理模式也是与之相适应的。中央政府直接掌管电力项目的建设资金投入及审批，制定分类销售电价，并实行收支两条线财务管理和逐级审计制度。这一体制在我国电力工业发展初期曾起到了积极作用。

改革开放后，在中央统一领导和统一计划之下，地方和企业的自主权进一步扩大，实行了“拨改贷”（即由财政拨款改为银行贷款）、“利改税”（即以税收形式上交企业利润）、“税利分流”、“分灶吃饭”、“财政大包干”等改革政策。原电力部成为我国第一个进行“拨改贷”试点的行业部门，相继通过集资办电、征收电力建设基金、利用外资等多渠道筹资办电，并提出了“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的电力工业体制改革“二十字”方针。

1993年11月召开的十四届三中全会文件确立了社会主义市场经济的基本框架，税制和分税制财税体制改革成为经济体制改革的中心环节，支撑了一些关键领域的市场化改革。电力行业则着手进行“投贷分离”、“厂网分开”、“政企分开”等改革，撤销了电力工业部，并在上海、浙江等6省（市）进行“厂网分开、竞价上网”的试点。2002年起，我国拉开了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电力市场化改革序幕。“国发〔2002〕5号文件”就电力体制改革涉及到中央政府与地方政府在电力企业财政利益格局方面的变化与调整作出了规定。

可见我国电力体制改革在很大程度上是由包括财税改革在内的整体经济体制改革所推动的。实际上，电价政策作为我国价格政策的重要组成部分，如同财政政策一样被用作国家宏观调控的工具。适合国情的电价与电力市场改革方案只能建立在我国财税、金融体制及其运行机制的现实基础之上。

（作者供职于华南理工大学电力经济与电力市场研究所）

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