对我国当前水电发展的一些思考

　　我国的水电开发正处在一个快速发展的关键时期，而水电开发引起的生态环境、水库移民等问题使水电开发备受争议，笔者就我国水电开发的现状、为什么要继续开发水电、开发中遇到的某些问题及解决问题的建议谈一些看法。   
 
　　一、目前我国水电的发展状况

　　我国水力资源蕴藏量居世界首位。根据2003年的水力资源复核成果，我国（大陆）水能蕴藏量1万千瓦以上的河流33886条，水力资源理论蕴藏量为年电量6．08万亿千瓦时，平均功率为6．94亿千瓦，总计约占世界总量的1／6；其中技术可开发容量5．42亿千瓦，年发电量2．47万亿千瓦时，分别占理论平均功率的78．1％和理论蕴藏电量的40．6％。

　　到2005年年底，我国水电装机1．17亿千瓦，年发电量0．4万亿千瓦时，分别占技术可开发容量的21．6％和年发电量的16．2％。发达国家水电的平均开发程度在60％以上，其中美国水电资源已开发约82％，日本约84％，加拿大约65％。与这些国家相比，我国水电开发程度仍处于较低水平，尚有较大的开发潜力。

　　二、我国发展水电的必要性

　　2005年底我国发电装机容量达到5亿千瓦，其中水电1．17亿千瓦，占23．4％；年发电量2．4万亿千瓦时，其中水电0．4万亿千瓦时，占17％。我国发电装机、发电量均居世界第二位，有效缓解了能源不足对经济发展的制约。但经济发展付出的能源代价也是惊人的，2005年发电消耗煤炭近11亿吨，煤炭消费总量更是达到21．4亿吨。

　　我国常规能源以煤炭和水力资源为主，人均其它化石能源资源较少，特别是探明的油气资源难以满足日益增长的需求。能源结构长期以煤为主，煤炭在我国一次能源消费中的比重高达2／3以上，特别在电力中，煤电占70％以上。煤炭剩余开采量有限，并且这种过度依赖煤炭的能源消费结构，已造成了严重的环境问题。以煤炭为主的能源结构不仅污染环境，还直接影响到水资源的平衡，每挖1吨煤，就要破坏约1．7立方米的地下水。以煤炭为主的能源生产和消费格局所导致的环保生态问题，对我国社会可持续发展带来严重的隐患。

　　在2005年10日召开的中国电力论坛上，国家环保总局副局长张力军介绍说：“中国二氧化硫排放总量已居世界第一，超出大气环境容量的80％以上；排放的二氧化硫和氮氧化物在高空转化为硫酸盐和硝酸盐等细颗粒物，酸雨区面积约占国土面积的1／3。造成二氧化硫高排放的直接原因是火电厂。”

　　根据预测，到2020年，我国的发电装机将达到10亿千瓦，仅发电对煤炭年需求量至少在20亿吨以上，而按我国煤炭生产能力和发展规划来讲，这几乎是不可能的。由于核电发展受铀矿资源等制约，而可再生能源开发尚处于初级阶段，在2020年前均很难占有较大比重。因此，开发水电减少燃煤是从整体上保护我国生态环境的重大措施。

　　虽然水电开发中存在环境保护、淹没耕地、水库移民等诸多问题，但两害之中取其轻，开发水电是正视我国的国情，不得已而为之所作出的必然选择。

　　三、我国水电发展中遇到的问题

　　水能资源无污染、是清洁可再生能源，符合可持续发展战略，但同时水电工程带来的负面影响也不容忽视。水电的建设会引起河流水沙运动机制的改变、淹没土地、水库移民、生态环境、泥沙淤积等方面的问题，特别是水库移民和生态环境问题目前最受关注。

　　1． 水电发展中的生态环境问题

　　在水电工程开发中要区分两种环境问题：一种是按当前的技术经济水平不可规避的生态环境问题；另外一种是可以规避的生态环境问题。

　　水电工程建设不可规避的生态环境问题主要包括在河流上建设大坝将连续河道变成分段型河道、水库蓄水使库区水流速度变缓、河流内水流均匀化，以及以上因素引起的生态环境、景观的变化等。随着对生态环境认识的深入，以上不可规避的生态环境问题也可以在不同程度上得以解决。例如新型鱼道的设计和有效的网捕过坝及增值措施可以在一定程度上减轻对洄游鱼类的影响。目前大型水电站由国家主管部门核准，一般都比较严格地按照规划开发，有详细的环境保护设计，并经环保主管部门的审批，其中遇到的不可规避的生态环境问题相对较多。

　　可以规避的生态环境问题是按当前的技术经济水平可以解决，但由于对环境保护重视程度不足、无序开发而造成的环境问题。过去的水电开发受传统工业经济生产观念的影响，即最大限度地开发利用自然资源，不同程度上忽视了水电开发对生态环境的破坏；目前，大中型水电站规划和设计中仍有片面追求用尽每一米落差、每一段河道，片面追求建设高坝大库，在有综合开发任务的河流或梯级电站开发中片面强调发电效益的现象。另外，目前中小型水电项目一般由省级政府核准，省级政府更将一些小型水电站的行政审批权限下放到各市、州，小水电开发随之成为地方招商引资的重点项目。但是，在招商引资的热闹之后，行政监管被放松和忽视。如一些急于上马的工程，其环评由业主安排的机构进行，很难保证其客观性。还有一些工程，环评未获通过就强行上马，甚至出现了一些“四无”水电站（无立项、无设计、无验收、无管理）。针对当前出现的小水电无序开发热的问题，有关部门应该尽快制订政策，将小水电开发纳入统一规划，做到有序、合理开发。

　　如果重视水电工程的环境报告工作，从规划、设计、施工，到运行过程中，真正落实在保护中开发、在开发中保护的思想原则，水电工程建设对环境的许多不利影响可以得以减免或消除。某些水电工程的合理建设，甚至可以促进当地生态环境的良性发展。

　　2． 水电发展中的移民问题

　　移民搬迁与安置涉及到户籍的改变、生产生活的恢复、社区的调整、道路等基础设施的重建以及移民文化、宗教、观念、生活习俗的适应等各个方面。移民搬迁前的生存状态是一种均衡状态，即使是一种低程度的均衡状态，也是在自然情况下的缓慢发展，而搬迁打破了这种平衡，使原有的社会关系解体，使他们失去了低成本的生活方式、低成本的发展方式。水库移民问题关系到库区发展及如何构建和谐社会的问题，而不是单纯的经济补偿问题。但以往的水库移民工作存在这些问题简单化的倾向。为了尽快上马水电项目，简化移民安置设计的深度和内容；不充分考虑移民未来的发展，简单地以后靠等方式安置。有些水电项目直到下闸蓄水前尚未落实移民安置方案，结果只能抢搬，对移民安置草草了事。

　　由于移民资金的特殊性（移民资金与移民人数紧密相连），有些地方政府为了能留住移民资金，会无视本区域内的移民环境容量，忽视移民安置的复杂性，导致许多遗留问题。

　　3． 综合利用、统筹开发程度较低

　　河流的开发具有防洪、发电、灌溉、供水等多种综合效益，但是，目前的开发规划往往局限于某个方面，如水能开发规划、防洪规划、航运规划等均自成体系，由不同的主管部门管理，由不同的设计单位完成，其间的沟通和衔接不够深入。单就水能开发规划来讲，限于技术水平和管理水平，由于每一条河流大都被分割成几个河段规划，而每个河段的水能开发利用规划又局限于某个河段，整个流域的水能开发和综合调度管理线条还很粗。

　　水电项目目前一般由企业性的项目法人负责开发，一条较大的河流甚至其中的某一段河流均由多个单位单独或联合开发，其利益驱动因素主要是发电受益，其它公益性的综合利用效益往往被忽略或降低。

　　四、建议

　　1． 统筹河流规划、注重综合利用效益

　　水电开发规划应及时总结国内外河流开发的经验和教训，积极吸收新的研究成果，注重综合利用效益，重视生态保护和移民安置，重视大中小水电站的优化配置，将规划工作的重点逐步转移到社会科学、环境科学和系统科学。

　　（1）注重综合利用规划。水电开发应坚持“因地、因时区别对待”的原则，注重河流和水电工程的综合利用。对有条件进行流域开发的江河，要加紧做好能源、水利、环保、经济、社会等多重效益共赢发展的综合规划或规划的修编工作，要在国家综合部门主持下进行全面、客观、科学地评审，并按照长期、中期、短期的总体规划逐步分阶段实施。对库区移民、环境生态、文物古迹、自然景观等不利影响较大的河流或水电站，要抓紧做好进一步论证，采取措施削减水电开发对环境生态等不利影响，进行科学、合理的规划和开发，并尽早、尽快组织评审，避免前期工作投入太多而造成浪费。

　　（2）重视大中小结合。在河流的开发规划或修编规划时，要细化规划，在环境压力较小、水库淹没损失少的支流或支流的支流上配套较多的调节性能好的中小型电站，减少在人口相对密集和环境压力较大的中下游干流上建设巨型和大型水电站的数量，充分利用现代信息管理技术和其它非工程措施，统筹考虑，最大范围、最大限度地进行综合调度运行，以整个流域（包括干流、支流、支流的支流等）最小的环境和淹没损失代价，取得最优的防洪、灌溉、发电等综合利用效益。

　　2．结合城镇化建设和新农村建设妥善安置移民

　　水电工程一般位于山区，库区人均耕地一般为1－1．5亩，移民搬迁后的人均耕地一般少于搬迁前。仅靠这点耕地，移民是不可能富裕起来的，搬迁后配置的耕地仅能视为最低的生活保障。据统计，目前大多数库区人均纯收入有50％以上来自非种植业，一般是二三产业包括外出打工的收入。

　　根据我国人多地少、农村人口多城镇人口少的特点，城镇化是现代化的必然选择。库区正处于城镇化进程中，结合东部地区水库移民安置的实践，以城镇为依托集中安置是现代水电工程移民搬迁安置的必然选择。

　　以城镇为依托集中安置的第一种方式是移民搬迁入现有城镇或其近郊为主，在离原耕作点较近的城镇或近郊安置；另一种方式是选择具有长远发展前景的地方移民建镇，并同时征用一定数量的土地，以维持移民的基本生活需要。因为靠近原耕作区，或在新建镇附近有一定数量的土地，部分劳动力可继续从事原来的农业生产，发展三高农业，解决基本生活问题。以城镇为依托集中安置或移民建镇，可统一解决安置区的生产生活基础设施。这种安置方式交通较建库前更方便，信息更灵通，原来从事二三产业的劳动力可继续从事其原职业，外出打工的劳力也将更快捷方便。随着乡镇规模的扩大和库区国民经济的发展，还可不断增加就业机会。若干年后，绝大部分移民必然会在就业机会更为广阔的城镇找到适合自己的生存空间和位置，逐步融入到当地的社会；他们的后代也将因其生长环境的彻底改变而逐步模糊他们的前辈曾经是“水库移民”的历史。综合以上两方面优点，以城镇为依托集中安置移民进可以从事二三产业，退可以利用拥有的土地从事农业生产，既有“土地”耕作维持基本生活做基础，又有城镇二、三产业发展做依托，可形成所谓的“两头有靠”。

　　城镇为依托集中安置与国家十一五规划中建设新农村、增加农民非农产业收入、促进城镇化健康发展的要求相一致，应结合十一五规划的相关精神和政策，将这种安置方式作为水库移民安置的首选。

　　各级政府特别是涉及水库移民较多的地方政府，应制定相应的政策（如户籍改革等），支持并鼓励移民到城镇寻求发展的机会，以移民搬迁为契机，推进库区的城镇化进度，实现跨越式发展。

　　3． 规范水电特别是小水电的发展

　　建议国家尽快出台综合利用开发及运行管理的利益－责任分摊办法或指导性意见，尽快形成下游梯级对上游调节水库的利益补偿机制，为更为综合、有效、有序的流域开发创造条件。

　　根据新的规划思路，应尽快完成或完善各流域综合开发规划，有关部门应该尽快制订政策，将水电特别是小水电开发纳入统一规划，并严格要求按综合利用规划开发，做到有序、合理开发。