叶荣泗：我国能源法制建设三十年

中国经济时报

　　叶荣泗

　　改革开放三十年来，为适应和保障经济社会的快速、健康发展，我国能源发展取得了世人瞩目的巨大成就，形成了以煤炭为主体、电力为中心、石油天然气和可再生能源全面发展的能源供应格局，基本建立了较为完善的能源供应体系，已成为世界上第二大能源生产国和消费国，为经济社会发展提供了重要的支撑。随着经济社会以及能源事业的快速发展，我国的能源法制建设也取得了显著进步。

　　一、三十年能源法制建设进程

　　改革开放推动了中国能源法制建设的进程。随着我国经济体制改革的不断深化和能源领域市场化建设的不断推进，以及投资主体多元化、市场主体多元化格局的形成，能源法制建设进入到从单纯地运用行政命令方式调整关系，转变为在运用政策手段调整的同时，日益重视通过立法对能源法律关系进行调整的一个新的时期。回顾三十年能源法制建设的历程，大体可以分为三个阶段：

　　第一个阶段是自改革开放初期至上个世纪80年代中期。这个阶段我国百废待兴，经济体制仍然是计划经济体制，能源产业实行分部门高度集中统一管理，政企不分，统收统支；能源基础设施的投资严重不足，煤炭、电力、石油天然气供应短缺，制约了经济发展。这个阶段的能源立法刚刚起步，本着急用先立的原则，主要着眼于解决资金短缺、促进能源资源开发、缓解供需矛盾，比如1985年国务院制定发布了《国家能源交通重点建设基金征集办法》、《关于集资办电和实行多种电价的暂行规定》等。在此期间，一些制度性规定多以国务院及其有关部门和地方的政令、办法、意见等规范性文件形式颁发，部门计划管理的政令特色明显，层次低，效力差。真正意义上的能源法律、行政法规极少。

　　第二个阶段是自上个世纪80年代中期至上世纪末。1992年10月党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着我国改革开放和有中国特色的社会主义市场经济体制和运行机制的逐步确立，经济立法进程显著加快，能源领域立法活动也十分活跃。《电力法》、《煤炭法》和《节约能源法》等单行能源法于1995年、1996年和1997年相继颁布；在此期间国务院也先后颁布了比较多的行政法规。在这一阶段，与能源紧密相关的一大批法律和行政法规相继出台，如《矿产资源法》(1986)、《海洋环境保护法》(1982)、《森林法》(1984)、《水法》(1988)、《大气污染防治法》(1987)、《环境保护法》(1989)、《固体废物污染环境防治法》(1995)、《建筑法》(1997)、《价格法》(1997)等。同时，大量地方性法规也纷纷配套或制定出台。这个阶段出台的法律、法规十分密集，内容涉及能源资源开发、加工转换、输配与供应、能源利用、能源节约、能源管理等众多重要法律制度安排。由于这一阶段我国经济体制正处在转轨时期，因而能源立法的成果在不少方面计划经济的烙印仍然比较深，缺乏对能源市场、竞争机制、可操作的财税支持等方面的制度安排和规范。

　　第三个阶段是自本世纪初至今。我国初步建立起社会主义市场经济体制框架，加入世界贸易组织(WTO)大大加快了我国经济融入经济全球化的进程，加之科学发展观的提出和贯彻，生产力大大解放，经济持续高速增长，资源环境压力空前，石油对外依存度迅速增大，能源安全问题凸现，结构矛盾突出，这些问题的解决需要法律制度与时俱进。在这一阶段，适应能源改革、适应市场经济发展方面的立法大大加强，及时制定和实施了《可再生能源法》(2005)，修订颁布了新的《节约能源法》(2007)，国务院及时制定了有关配套法规如《民用建筑节能条例》(2008)、《公共机构节能条例》(2008)等，在配套《可再生能源法》的实施方面，国务院有关部门迅速制定了近10项配套规章。另外，一系列相关法律和行政法规也陆续出台或进行修订。针对新世纪我国面临的能源安全、环境保护以及应对气候变化问题，2005年12月国务院审时度势，做出了制定综合性《能源法》的决定。这对于有效解决能源领域发展、改革和管理等重大问题，保障能源与经济社会协调发展具有重要的战略意义和现实意义。

　　二、三十年能源法制建设的主要成就

　　三十年来，我国真正意义上的能源法律制度从无到有，逐步加强，取得巨大成就。

　　(一)能源法律体系框架初步形成。目前，我国已经有《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》以及《节约能源法》等4部单行能源法律，有《矿产资源法》、《水法》、《环境保护法》、《清洁生产法》、《循环经济促进法》等30多部相关法律，有30多部国务院颁布的行政法规，有200多部部门规章，有近千部地方法规、规章。能源法律体系的雏形已经初步构建起来。能源开发利用的各个领域、各个环节的行为大都有法律和行政法规可依，初步实现了从政策治理向法律治理的转变。

　　(二)立法理念有重大转变。体现时代特征的先进理念在法律制度中得到了越来越多的体现。可持续发展是科学发展观的落脚点，也是与时俱进、坚持创新、构建中国特色能源法律体系的落脚点。可持续发展的核心，是变过去人与自然的对立关系为和谐关系，强调经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调。进入21世纪之后，针对我国能源结构过分依赖煤炭等化石能源、可再生能源等清洁能源发展不快的状况，为了促进可再生能源快速、健康发展，推进节能降耗，应对气候变暖的挑战，2005年颁布《可再生能源法》就是一个突出的例子。

　　(三)科学立法、民主立法取得显著进步。有关机构和部门在能源立法中十分注意按照《立法法》的要求，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。比如《能源法》从开始起草，有关部门就一方面广泛开展调研活动并集中一批专家进行研究起草，另一方面又及时通过互联网和有关报刊以问卷调查等形式广泛征集意见。在《能源法》起草中广纳贤言，集中民智，反映民意，得到国内外舆论的广泛赞誉。

　　(四)法律制度创新促进了能源发展。改革开放以来，在经济体制改革和对外开放中遇到过许多法律问题，需要从法律与经济、社会结合角度来解决。改革就是改制度、改规则。比如，改革开放前我国的电力工业投资主体单一，电力部门独家办电、垄断经营，实行单一的低电价制度，电力短缺成为常态，改革开放之后实行多元投资、集资办电和还本付息电价，破除了“一家办电”和僵化的电力价格制度，使得自上世纪70年代初以来持续20多年的大缺电得以根本扭转，也使得本世纪初由于经济高速增长而出现的新一轮严重缺电得以在短短4年内缓解。

　　(五)能源依法管理水平提高、法治环境大大改善。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本理念初步深入人心。国家立法机关、政府部门加强了能源执法的检查监督。从1988年成立的能源部开始，到本届政府的国家能源局，主管能源或者主管煤炭、电力、油气等行业的政府部门都专门设置了政策法规司，归口能源法律制度的建立与完善以及能源执法等工作。广大企业和职工通过各级人大及政府公报、政府网站、公众媒体可以及时了解有关规范能源开发利用行为的法律法规。政府依法行政、监管机构依法监管能力逐步加强。

　　三、完善能源法制任重道远

　　在肯定能源法制建设取得巨大成绩和重大进展的同时，我们也深切感到，能源法制建设还面临着许多新的挑战和艰巨的任务。

　　(一)能源法制建设需要提速。能源供需的长期紧张态势，能源结构的不合理状况，资源和环境的严重制约，加快清洁能源发展，优化能源结构，实现低碳化的能源变革，共同应对全球气候变暖等，都要求应势立法、全面跟进，实现能源法律制度创新。

　　(二)影响能源发展的体制和机制障碍依然存在。能源领域市场化改革攻坚难度很大，政府部门的改革和职能转变仍然在不少方面与生产力、生产关系的状况不相适应，在可以放开的能源领域或环节打破垄断、引入竞争的进展很慢，近年来《电力法》、《煤炭法》的修订进展不尽如人意，现有的一些法律的可操作性较差，一批配套法规亟待制定，《可再生能源法》以及新的《节约能源法》等一些法律法规在执行中问题不少。能源法律制度必须创新发展，能源事业才能实现科学发展、可持续发展。

　　(三)能源法律体系存在较大缺陷，需要健全和完善。特别是我国还缺少全面体现能源战略和总体政策导向的基础性法律《能源法》，难以对能源安全、能源效率、能源环境、能源结构、能源市场等综合性、全局性、战略性问题进行有效调整。建议国家立法机构和国家政府法制与能源主管部门全力推动《能源法》的制定工作，争取在2010年之前出台。

　　(四)能源法研究仍然显得薄弱，能源法治队伍的建设有待进一步加强。建议设立国家级的能源法研究中心或类似机构，建议重视和发挥有关研究会、学会的作用，同时加强人才培养。能源法研究应紧密结合实际，面向应用，以解决能源实际问题为出发点和落脚点，服务于国家的能源法制建设。

　　(作者系中国法学会能源法研究会会长)