“十二五”能源规划难出台 一些关键问题仍需协调

经济增速配备多大强度的能源总量?节能减排如何与地方积极性协调?怎样理顺行业健康发展与能源结构调整的关系?面对这些难题，“十二五”能源规划仍然不得不“在路上”

“没有确切的时间表。”“十二五”开局之年已经过半，就“十二五”能源规划进展，国家发改委能源研究所副所长李俊峰，给出的解释是，“十二五”规划纲要公布后，涉及的大的规划有七八十项，二级三级规划有两三百项，“像能源规划这样大的规划，都需要国务院召开常务会议批准通过，这需要很长时间。”

最近，有关能源规划的权威表述，来自于国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男的“国家能源局正在抓紧开展能源战略和各项‘十二五’能源规划编制工作”。兼任中国可再生能源学会副理事长的李俊峰，极不赞成某些媒体所谓“规划已上报国务院”的表述，“这就好像说规划我已经上报了，一直没有出来不关我的事，把责任都推给了上级领导。”

事实上，和其他的规划出台之前一样，能源规划的出台必不可少会征求中央相关部委、地方以及相关行业协会的意见。不同之处在于，能源规划所涉各方之间的关系更为复杂，争议也更为强烈。

“争议非常大。”中国科学院院士何祚庥指出，能源规划相关方之间存在不少关键问题需要协调。比如，在经济增速与能源总量控制上有待作出决断并寻求某种平衡，地方利益的协调也颇为棘手，而相关协会代表各自行业提出的意见也有待解决。

GDP增速与能源总量的配比僵局

7%——“十二五”规划纲要中提出的GDP增速能够落到实处吗?几乎没有人会相信。上半年，经济增速最快的天津达16.6%，垫底的京沪也分别达到8%和8.4%。而“十二五”期间各地经济增速难以确定，与之联系的能源供应就无法明确。这成为目前能源规划中最不确定的因素。

国家发改委能源系统分析和市场分析研究中心主任姜克隽说，按照国家发改委和国家能源局确定的目标，即40亿吨到41亿吨标准煤的能源总量控制目标，“怎么和7%的GDP增长速度相匹配?”

“如果按照“十二五”规划中7%的GDP增长速度和16%的能源强度来计算，能源总量应该是38亿吨标准煤左右，而现在是40亿吨或41亿吨。毫无疑问，这两个指标总会有一个要突破。”姜克隽表示，现在最可能的是，“GDP增速将突破7%目标。”

回顾过去5年发展历程，不难发现这样一个事实：“十一五”规划中，按照GDP年均增速7.5%来制定能源供应目标，最后的结果是大幅度超出。现在，同样的境遇已经摆在面前。“按照GDP增长7%去制定能源总量控制目标，目前为止没有人相信。”姜克隽继续追问道，“‘十二五’规划纲要是经全国人民大表大会表决通过的，也就是说‘7%’具有法律约束力，现在怎么办?”

严格按照7%的增长速度制定能源供应目标，那么“十一五”期间出现的能源供应困境就会再次重演。现在，只能换一种表述方式，即从能源供应这个角度考虑，供应要大于需求。考虑到GDP的不确定性，能源供给会取一个比较大的值，能源供应要留出一定的浮动空间。

依据姜克隽的测算，如果按41亿吨标准煤、16%的能源强度计算，GDP大概的增长速度是8.5%。假如出现这样的结果，不争的事实就是能源总量控制让位于地方的发展冲劲。但这一结果的背后也有其坚定的支持者。

何祚庥院士便是其中的一位。他表示，节能优先的政策毫无疑义，浪费的能源要节约，效率低的能源要提高，但是节能不等于限能。他特别指出，把转变发展方式等同于放慢GDP增速的观点和行为非常荒谬，“重点是改变能源供应结构，而不是为能源设置一个‘天花板’。”

中国工程院曾在一份研究报告中指出，到2020年我国一次能源的消费总量不能超过40亿吨标准煤。何祚庥认为，这“不可能打得住”。实际上，国家发改委和国家能源局也没敢接受工程院的这一主张。何院士特意提供了一组他曾经看到的限电对实体经济伤害的数据：在中西部地区，每限一度电会带来9～10元人民币的GDP损失，东部地区甚至高达12～15元损失。

对于如何协调GDP增长与能源总量控制之间的关系，李俊峰给出的回答是，“‘十二五’能源规划中也提出要控制能源消费总量，适当的控制是以不伤害经济发展、不伤害人民生活水平提高为目标，控制的幅度还是有所保留的，不能是硬性的规定。”

但他也提醒，这是中央和地方都要考虑的一个问题，“不能中央做了一个‘大包子’，地方吃个‘大胖子’去适应。”按照他的解释，国家实行能源总量控制、追求低碳发展，“就是要让人们慢慢认识到，过去我们需要‘快’，现在是需要‘好’。发展过快，造成的资源浪费大、欠账多。比如过去快速发展带来的污染问题，以后会为之埋单的。”

能源总量的省际角力

与能源总量控制相关的是，各省区市都希望在总量盘子中为自己争取尽可能大的份额。李俊峰坦言，地方对整个能源规划有不同意见，不可避免，“比如多给山东分一点儿，江苏可能不高兴;多给江苏分一点儿，浙江可能不高兴对规划有意见，甚至有强烈的不同意见，这都很正常。”

现在各地都想要更多，这就需要更多的时间去协调。涉及到指标的分配问题，何祚庥认为争议更大，“我国的节能减排指标是按照GDP的比例平均分配的。但由于各地发展水平的差异，同一指标在不同地方落实，就存在不同的困难。”

他举例指出，“在国际上，我们认为减排二氧化碳的指标不公，因为我们是发展中国家。国内也同样，像北京、上海这样的地区，在历史上排放就比落后地区多得多。现在，即使是落后地区，也要求减少同样标准的排放。”

“现在，地方对此意见大了去了。只不过大部分不敢说，有敢说的也就表示自己做不到。谁敢对北京、上海说三道四?即使是国家发改委这样的部门，现在谁又敢对北京、上海下命令?地方最大的争议就在这个地方。”何祚庥说。

“现在各个地方一定要保证节能指标的实现，完不成目标就要地方长官问责，地方长官就把民用电停了。”他认为，我国把节能的潜力估计得过大、过急了，“所以，部分地方为了完成指标就搞拉闸限电，把限电和节电混为一谈，或在指标上作假。”

在何祚庥看来，我国对能源使用效率的测算也存在着一定的偏差。有数据指出，2010年我国GDP为世界总量的9.5%，能源消费总量占世界总能耗的19.5%，GDP能耗已经高出世界水平一倍，是日本的4.9倍。如果按国际通行的购买力平价测算，2010年中国GDP占世界的总量约为18%。这意味着，我国能源效率提高了一倍。

与能源指标分配相关的还有技术问题。姜克隽表示，现在各省区市报上来的数和国家能源局的数差距不小，“如果总量目标分配到省的话，比如北京从华北电网大规模调电，调的电怎么算?北京自己发电只占用电量的1/3，其他2/3要从周边如河北和内蒙古的电厂调过来。这部分电煤是算在河北、内蒙古的头上，还是北京的头上?”在其看来，要制定合理的算法，“不能说内蒙古发的电给了北京，还是全部算到内蒙古煤炭消耗的指标上。”

李俊峰表示，能源规划的制定之所以不断征求地方的意见，也就是为了更好地解决这些问题，“经济发展还是要靠地方，而不是中央。一项政策的出台，要尽量让地方支持。这样才能落实。”

行业发展的空间争取

在能源指标的分配上，各地寻求更大份额的同时，行业之间的竞争也逐渐摆上台面。

日本福岛核泄漏危机后，国务院暂停审批核电项目，包括开展前期工作的项目。这被认为是可再生能源加大发展的机遇。中国可再生能源学会副理事长孟宪淦认为，如果国家核能发展受到影响，则可以加快水电、风电、太阳能等可再生能源建设。他建议，风电规划的2015年目标，可以从7000万千瓦装机目标，提高到1亿千瓦;光伏发电的装机，可以从原先规划预定的500万千瓦，调高到1000万千瓦。

水电也进一步跟进。中国水力发电工程学会副秘书长张博庭表示，如果太阳能和风电加快投资，则抽水蓄能电站也要跟上，“在目前的情况下，水电适当加快是可以做到的。”

就在其业界分别猜测核电发展是否会因此放慢速度，并纷纷提高目标期望时，中国核能行业协会副秘书长徐玉明在多个场合表示，核电装机容量在2015年达到或超过4000万千瓦的目标一定能够实现。

姜克隽证实了这一说法，“2015年4000万千瓦装机容量肯定能达到，因为核电的建设周期最快五年，现在已经全部开工。福岛事故对2015年的核电装机容量没有影响，影响的是2015年之后到2020年的装机容量。”在其看来，即使是到2020年装机容量达到7000万～8000万千瓦的目标也没有多大问题。

对于风电、太阳能、生物质能、核电在2015年的规划，业界的估计不同，而见诸媒体的数据也有差异。到2015年，风电装机容量为9000万千瓦，太阳能可能为1000万千瓦，生物质能为1300万千瓦;到2020年，全国风电规划装机1.5亿千瓦，太阳能3000万千瓦，生物质能发电装机也将达到3000万千瓦。

面对国家在发展核能、风能、太阳能、生物质能时是否有所偏向的问题时，李俊峰表示，各种能源国家都支持发展，但是发展的方向、发展的速度有差别。比如核电要重点解决安全问题，这就涉及技术进步和提高标准等。太阳能需要继续降低成本，生物质能需要解决现在面临的“与人争粮、与粮争地”的问题，而风电并网不存在技术上的障碍，主要是利益的格局问题，利益相关方之间需要协调，要通过完善政策来解决。

“风电是能做多少就做多少，没有太大争议，也很少有安全问题。这些给清洁能源发展设定的数字只是一个保底的指标，是地板，不是天花板。”李俊峰说。

但姜克隽注意到了背后的一个问题，那就是用电端存在的竞争。比如，风电未能上网是否有为煤电让路的考虑。另外，总量控制之后，具有煤电、风电等多种发电条件的地方，其为了实现总量控制目标，肯定不会控制其风力发电，而是煤电。“这是个积极信号。”他说。