反思：首轮海上风电特许权招标项目为何陷尴尬境地？

陆上风电经历了长达数年的翻番式增长后，增速开始放缓。海上风电不论从技术先进性，还是从资源开发的角度，都成为下一轮风电大发展的不二选择。国家能源局也于6月宣布今年下半年我国第二轮海上风电特许权项目招标将启动的消息。

在众多关注的目光中，迟迟尚未完全开工的第一轮海上风电特许权项目让人感到有些尴尬。

项目规划朝令夕改

去年9月的这个时候，我国第一轮海上风电特许权项目完成首次招标，中标四个项目的风电企业如中大奖，业内人士和他们一起欢呼我国海上风电时代的来临。

今年的9月，招标整整过去了一年，不仅没有一个项目能够顺利开工，甚至项目核准仍十分艰难，海域征用难、规划变数大、前期项目赢利希望渺茫等各种意料不到的变数扑面而来，开工时间表更是扑朔迷离。

第一轮海上风电招标一周年之境遇，正如唐诗所云：去年今日此门中，人面桃花相映红。人面不知何处去，桃花依旧笑春风。

2010年9月，山东鲁能集团有限公司(以下简称鲁能)以0.6235元/千瓦时的价格拿下了第一轮海上风电特许权招标两个潮间带项目中的一个。日前，鲁能有关负责人在回应《每周能源观察》采访时表示：“我们的潮间带项目都快要成为近海项目了。”“我们投标的价格是按照潮间带项目的价格来计算。”该代表表示，东台项目最终的海域使用较原规划往海的深处推进了15千米，原本的潮间带项目几乎成为近海项目，尽管风场用海面积缩减了一半，但由于施工设备和环境限制，成本反而增长不少，仅220千伏海缆一项，由于只能使用国外产品，成本将远远超出当初项目规划。

从第一轮特许权项目中，大唐新能源股份有限公司和中国电力投资有限公司中标的滨海(中标价0.737元/千瓦时)和射阳(中标价0.7047元/千瓦时)两个近海项目的中标价格来看，近海项目的成本，鲁能叫苦确实情有可原。

然而，尽管经历了一年多的努力，鲁能的东台项目依旧岌岌可危。东台市2010年开始修编海洋功能区划，东沙、高泥区块被定为保留区，功能待定。而根据已经上报待批的江苏省级2010年至2020年海洋功能区划，鲁能中标的东沙、高泥区域已经被列入围垦规划，而围垦区的功能则是用来发展生态农业、养殖业和生态旅游业。

除了围垦区规划可能令鲁能的海上风电梦破灭外，东台市临海的城镇建设区划也成为项目审批的阻碍。2010年10月，国家海洋局对海洋功能区划进行了调整，新增“工业与城镇建设区”类目，主要包括可供临海企业、工业园区和供沿海市政设施、滨海新城和海上机场等建设的海域。为此，

国家海洋局要求海上风电项目向深海布局，尽量远离海岸线。

感到郁闷的不仅仅是鲁能，同处江苏的滨海、射阳和大丰另外三个项目，也因为尚未通过核准而迟迟没有开工。华能新能源公司(以下简称华能新能源)有关负责人表示，华能新能源的大丰30万千瓦近海风电项目，面临穿越8千米珍稀动物保护区的问题，令原本因为规划衔接问题就繁杂漫长的审批过程进一步延长。而海域使用的变化对项目接海缆路线产生影响，整个项目成本也增加不少。

“海上风电项目建设的情况，不能拿陆上风电做参照来判断。海上的前期工作难度更大、周期更长。”中国水电工程顾问集团公司副总工程师易跃春在接受《每周能源观察》记者采访时表示，第一轮四个特许权项目去年9月份招标完毕，今年年底要进行核准。核准的内容就是核准招标完毕后要办理的海域预审和论证，需要一年的时间。

“这个做完了才能办理海域使用，再进入建设，这个速度是正常的。海事、海洋、电网部门还要沟通协调。正常来讲这些工作需要一年，但从目前的情况来看，进行的难度可能更大。”易跃春表示。

海域功能区划悬而未决

“国家海洋局海洋功能规划总在变，风电规划难以落实。这也是我们事前没有想到的情况。”中国可再生能源学会风能专业委员会副理事长施鹏飞在接受 《每周能源观察》记者采访时表示，为了确定第一轮海上风电特许权招标项目的具体用海区域，江苏在省内召开多次会议，具体规划是经过各个职能部门详细讨论确定后，才向国家能源局申报特许权项目。“现在谁也没有想到，特许权招标完毕后，省内海洋功能区划还要改。”世界海上风电发展历史尚未满20年，对于我国更是新生事物。与陆上风电场多在人烟稀少地区不同，一望无际的海洋可谓寸海寸金，越靠近海岸线经济效益就越明显。在生态农业、养殖、旅游以及沿海城镇经济诸多选择中，风电并非各地政府心中首选。

正是由于海洋用途广泛，而“海域属海洋局管辖范围，不是国家发展改革委、国家能源局单方面说了算。”神华集团国华风电公司生产部经理岳跃表示，海上风电主要涉及海洋管理方面的三个职责，一是海域使用，二是海洋环境保护，三是海底电缆管道，这其中最重要的就是海域使用问题。

2010年，国家能源局联合国家海洋局制定出台的 《海上风电开发建设管理暂行办法》便明确了两部门分工，前者负责中国海上风电开发建设管理，后者负责海上风电开发建设海域使用和环境保护的管理和监督。此外，国家能源局还要求“海上风电规划应与全国和沿海各省(区、市)海洋功能区划、海洋经济发展规划相协调”。

在这样的背景下，海上风电项目开工建设的前提就必须符合海洋功能区划。然而，海上风电在以往的海洋基本功能区划中并无涉及。

唯一能看到海上风电相关的规定是，2010年10月国家海洋局对省级海洋功能区划编制技术要求时，将原一级类“矿产资源利用区”、“海水资源利用区”和“海洋能利用区”合并为“矿产与能源区”，主要用于开发利用潮汐能、波浪能等可再生能源的海域被划入其二级类别 “可再生能源区”。

这其中，也没有提出开发海上风能，只是在注释中指出，我国 “海上风能资源分布广泛，目前尚未完全调查清楚”，且海上风电场与部分用海兼容，现阶段可在基本不损害海洋基本功能的前提下，选择合适海域进行海上风电场建设。

因此，由国家能源局主持，但国家海洋局并未参与的第一轮海上风电项目招标的项目，在审批过程中遇到的规划衔接困难就不难理解了。

“在海上发展风电，不只是国家发展改革委、国家能源局说了算，国家海洋局是海域的直接管理部门，国家能源局的风电规划与海洋区域功能区划之间缺乏协调沟通，而地方利益在海上风电中也没有得到体现。这才是各个规划衔接不畅的根本原因。”风电业内人士向记者分析表示。

除了国家海洋局和地方上对于海洋及近海地区的发展规划对海上风电的发展形成制约，更麻烦的是与海军的协调。在6月底，国家能源局在江苏南通召开的全国海上风电工作座谈会上，多位与会代表都表达了与海军沟通海域使用过程中的困难。

其中，又以毗邻台湾的福建省最为矛盾最为突出。据福建省发展改革委代表表示，福建2009年编制的海上风电发展规划最初规划了1000万千瓦的装机容量。2010年与海军基地沟通后，规划被直接缩减至170万千瓦。经过多次争取，规划装机容量才勉强增至495万千瓦。今年7月福建省发展改革委邀请当地的陆海空三军和相关职能部门一起论证规划方案，并向南京军区正式报送，至今仍杳无音信。

“主要是因为福建与台湾相邻，涉及复杂的军管问题，很难大规模地开建风场。”该代表无奈地表示。

有类似问题的并不只福建一省。我国计划在11个沿海省份开发海上风电。“每个省份几乎都涉及军事用海，影响有大有小。”施鹏飞表示，除了福建，受影响较大的包括河北、山东、天津以及广东、海南。

除了海域使用的规划衔接问题外，海域使用的审批手续繁杂，海域使用尚无操作性强的规范进行指导也是南通会议各个开发商代表反映风电项目在开发过程中遇到的主要问题之一。

“目前，我国对海上风电用海面积、用海补偿费用、海域气象支持等方面在相关法律法规上仍为空白。同时，海上风电涉及航运、港口、渔业、军事、生态保护、围垦养殖、通讯等众多方面，又是近年的新兴产业，以往的海洋功能区划中没有考虑。而2010年初出台的《海上风电开发建设管理暂行办法》中的用海政策属试行，因此在海域征用上，海洋相关职能部门虽然对海上风电持积极支持态度，但缺少可操作性强的管理办法，导致项目用海报批程序较长。”龙源电力集团有限公司总经理谢长军在南通会议上发言时表示。似乎是为了回应南通会议上提出的问题，7月6日，国家海洋局和国家能源局两部门联手出台了《海上风电开发建设管理暂行办法实施细则》(以下简称《实施细则》)。

对于什么地方可以建设海上风电项目，《实施细则》提出了“双十”原则：海上风电规划应符合海洋功能区划、海岛保护规划以及海洋环境保护规划。要坚持节约集约用海原则，编制环境评价篇章，避免对国防安全、海上交通安全等的影响。海上风电场原则上应在离岸距离不少于10千米、滩涂宽度超过10千米时海域水深不得少于10米的海域布局。同时，在各种海洋自然保护区、海洋特别保护区、重要渔业水域、典型海洋生态系统、河口、海湾、自然历史遗迹保护区等敏感海域，不得规划布局海上风电场。

此外，《实施细则》还明确，省级能源主管部门根据国家能源主管部门批复的省级海上风电规划，提出分阶段拟建项目前期工作方案，明确前期工作承担单位，在征求省级海洋主管部门意见后，报国家能源主管部门批复。国家能源主管部门征得国家海洋主管部门意见后批复实施。国家能源主管部门在进行特许权项目招标前，应当就有关风电项目用海位置及范围征求国家海洋主管部门意见。

作为配套的政策法规，该实施细则针对海上风电项目建设管理程序及内容作了进一步规定，使各级相关管理部门和企业在海上风电项目管理和建设过程中，在程序和内容上更为清晰。它的出台也无疑给遭遇“成长烦恼”的海上风电开发企业吃了一颗“定心丸”。

早期项目赢利渺茫

海域征用难，规划变数大使得海上风电项目开发商需要承受前期投资竹篮打水的压力。然而，即便项目顺利开工，项目的赢利状况也令先吃螃蟹的风电开发企业纠结万分。

海上风电项目选址之难令各大风电开发企业竞相压价拿项目，“跑海圈风”占资源成为第一轮海上风电项目特许权项目招标过程中大家心照不宣的竞争理由。

“项目往深海推了，成本肯定会增加。如果开发商觉得电价过低成本过高，他们完全可以放弃项目。”施鹏飞在接受记者采访时表示，“我想他们肯定不会放弃项目，这是非常难得的资源。”施鹏飞告诉记者，尽管招标价格接近陆地风电价格，赢利可能性几乎为零，但是没有开发商是奔着特许权项目赢利去投标的。“关键是建立起海上风电项目运营的能力。有了能力和业绩，在未来的发展中才能抢得先机。目前各种变化导致成本增加只能说明海上风电项目比陆上项目风险更大。”一直以来，电价都是风电项目中标与否的关键。在首轮海上特许权招标中，国家能源局虽然没有选择四个项目的最低竞标方，最终的中标电价仍低至0.74元/千瓦时以下。

当时参与投标的国华能源投资公司(以下简称国华能源)就曾以0.738元/千瓦时的价格投标东台项目，因为报价过高而出局。国华能源内部人士认为，鲁能的报价使得项目的风险变得非常大。据国华能源估算，鲁能的东台项目投资大概要40亿元，而同样规模的陆上风场投资大约17亿元。以接近江苏省陆地风电项目电价中标，亏本是不言而喻的。

多家风电开发公司代表在南通会议上均认为，以盐城海域的资源条件以及海洋条件为例，大概潮间带海上风电的电价应该在0.80元/千瓦时左右，近海项目则在每千瓦时0.85~0.90元/千瓦时之间。

“根据目前的投标情况，第一轮海上风电项目只能选择国产设备，如果齿轮箱、发电机、变电器等大件损坏的情况，维修成本不是几千万元能够挡住的。”一位风电业内人士告诉记者。

谢长军曾在南通会议表示，各开发商为拿到海上风电的特许开发权，在评标打分规则影响下，中标电价低于预期值，接近于江苏省陆地风电电价，风电开发商承担着非常大的压力。希望以后的招标过程中，这种情况能够有所改善。

海上风电风险更大

今年，国家能源局公布2015年海上风电装机总量达500万千瓦，2020年提升至3000万千瓦的规划，一下子将所有人的目光聚焦到了海上。不少业内人士表示，我国即将迎来海上风电发展的“黄金十年”。这也是为何首轮招标项目开工过程中阻力重重，但业界发展海上风电依旧热情不减的原因。

根据 《中国风电发展报告》，“十二五”期间，海上风电将重点在江苏、山东、河北、上海、浙江、福建等沿海区域开发建设海上风电，到2015年底实现全国投产500万千瓦，在建500万千瓦的目标。

江苏基地的海上风电装机将在2015年底实现投产200万千瓦，陆续开发建成南通和盐城等4个国家海上风电特许权项目，总装机规模为100万千瓦;山东重点开发区域为沿海陆上以及近海海域，到2015年底，山东基地海上风电装机实现投产100万千瓦;河北海上风电在2015年底达到50万千瓦;上海重点建设东海大桥二期、奉贤和南汇的海上风电项目;浙江、福建、广东、广西和海南等海域，2015年底，装机实现投产100万千瓦，在建400万千瓦的规模。

下半年即将启动的第二轮海上风电特许权项目招标工作也令业界翘首以盼。 “第二轮中标价预计还是会在第一轮中标价的区间内。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，这一投标价已逼近陆上风电的电价，目前陆地风电投标价都在0.5~0.6元/千瓦时之间，中标企业很难赢利。“海上建设、维修的高成本，设备技术的高要求是海上风电遇到的最大困难。但不难发现，上一轮中标多数是国企，基于海上发展的良好前景，不少企业即使不赢利，也想提前将这一战略性资源拿下。”“价格目前并不是决定性因素，关键还是资源。”施鹏飞表示，“陆上风电也是经历了5轮特许权招标后，投标价格才趋于理性。大家都经历过陆上风电投标过程，心里都明白头几期项目赢利的可能性很小。”施鹏飞表示，开发商寄希望于通过国家增加补贴来获取项目赢利的可能性很小。“本来国家就是希望通过特许权招标，找到一个相对合理的海上风电电价标准。因此，国家应该会让企业自主投标。项目亏损到手是否值得，这个企业自己会衡量。”施鹏飞认为，第二批海上风电特许权招标项目开展最大的困难依旧是海域规划落实问题。

“技术问题，只要做起来，不断探索，还是可以解决的。各方面沟通好的规划最后还要出现变更，这对开发商来说是很大的风险。现在国家海洋局对于风电项目的要求是离海岸线越远越好，成本肯定是越来越高，这是海洋功能区划的问题。当地政府也不愿意离海岸太近，其他项目可能会比风电项目更加挣钱，方方面面都有利益在里面。”不过，即使核准工作能在近期顺利完成，各大风电开发商为抢占海上风电这一战略性资源愿意暂时不考虑亏损问题，施鹏飞仍对记者表示了自己的担忧：“总趋势来看，海上风电成本比原来预计的要高，所以说2015年规划的500万千瓦能否完成，让人担心。陆上风电曾连续五年以100%的装机速度扩张的大跃进，应该很难在海上重现。”