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三、实现政府职能转变和竞争性国有企业内在职能回归是推动电力体制改革的必然要求
目前各级政府在能源工业微观运行中介入太深,在电价审批、煤价干预、电煤储备、限煤出省、强制企业发电、水电分摊火电亏损等方面频频干预,既越俎代庖又饱受争议。应坚决贯彻落实中央转变政府职能的有关精神,各级政府应淡出微观经济的细节,专注于市场规则的制定和宏观调控,让企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体。政府管理应实现由粗放型向精细化的转变,从实际出发充分调研,制定公平合理、切实可行的市场游戏规则并加强市场监管。
而发电企业也应实现从二元主体目标向一元主体目标的回归。现在竞争性领域内的国有企业是履行社会责任和追求利润目标的综合体。“讲政治,讲国企社会责任”已经比追求利润目标居于优先地位。发电企业在重大事项(如北京奥运会)和关键时刻(如5·12地震)必须讲政治,积极履行社会责任,但在日常生产经营中应实现向“讲法律,按市场经济规律办事,合理追求利润”的回归。
有人担心一旦放松国企社会责任要求火电企业可能故意不发电,逼迫政府涨电价。实际上只要市场中有足够多、分属不同利益主体的竞争者,由于火电企业的折旧、财务费用、人工成本等是硬成本,按照“囚徒困境”博弈理论,受利益驱使单个企业在发电能产生边际贡献时会争取多发电,否则就是硬亏损,这种经营状态不可持久。
现实的风险是煤企手中握有资源,趁机大势并购发电企业,而五大发电集团也搞“煤电一体化”,但粤电力、申能等地方电企如何实现“煤电一体化”呢?地方发电企业的存在是确保各省电力市场有效竞争的重要因素,一旦由于体制性原因煤企和电力央企把他们挤垮,导致市场集中度不断提高,将竞争性的发电市场格局导入寡头垄断格局,就存在“企业绑架政府”的风险。
四、垄断性、公益性国有企业成本透明化是确保电力体制改革成功的重要条件
在前述外部环境没有改变之前,即使把电网公司再拆分为几大区域公司、实行输配分开,也不能从根本上化解我国当前的电力矛盾。只有在发电侧和用电侧实现了价格竞争,中间输配环节实现了成本透明化、信息公开化,才能真正建立竞争性的电力生产、输送、使用体系。
从国家安全、经济成本、我国地域广大等角度出发,负责电力输送的电网公司和负责主要电煤运输的铁路部门具有自然垄断属性,不会因拆分而改变,如拆分反而可能增加建设、运行、管理和监管成本。对电网公司这类公益性质的垄断国企,应要求其履行社会责任优先于实现利润目标,政策上应使各省上网电价和销售电价之差能保证电网公司消化成本并适度盈利。电网公司的成本是否透明是关系电力市场能否长期健康稳定运行的重要条件,必须由专门的政府部门对其成本进行监管。而处于竞争性行业领域的国有发电企业,出资人首要考核的是其利润目标,有效的市场竞争能约束其成本扩张。
现在社会公众对能源行业的成见主要是垄断企业(如石油、石化等)的工资收入、福利待遇等明显高于一般国企和全社会的平均水平。实现成本透明化是改变这种局面的主要方式。通过成本透明化和有效市场竞争,不同类型的能源国企收入差距应在全社会可接受的范围内。
五、加强领导、落实责任是确保电力体制改革成功的重要保障
从上述分析可以看出电力体制改革只是能源体制改革和资源体制改革的一个组成部分,而且涉及政府职能转变、央地关系、资源、价格、税收、国有企业管理、反垄断等多个方面,是一个庞大的系统工程。由于国家能源管理工作职能分散在国家多个部委,仅靠少数政府官员、人大代表、政策委员、电力企业是无法推动此项工作的,因此应成立国家能源部和能源监督管理委员会来负责组织领导。更为重要的是,无论政府高层、电力企业还是社会公众都对电力体制改革寄予厚望,有了具体的负责部门就有了问责对象,在压力下才能排除利益集团的干扰真正实现预定目标。
现在电力体制改革应该在部分省份大胆开展试点工作,特别是开展放开电价管制、实现市场竞争的尝试,尽快摸索出成熟的经验再加以推广。
作者简介:杨平,四川省投资集团有限责任公司能源发展部副主任,硕士研究生,高级工程师,国家发改委能源研究所“西部之光”访问学者。
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