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“能源体制改革很快会提上议事日程。”国家能源局一位官员近日透露,下一步能源体制改革的总体指导意见已经起草完毕,其中能源管理体制的改革是重要组成部分,关于设立能源部也是体制改革的主要议题。
上述官员称,在这个方案中,下一步能源体制改革的目的是,未来5年要逐步打破能源行业的垄断,提高市场竞争程度,理顺能源价格机制,财税调节更趋合理,重点领域改革取得重大突破,而这也是未来新设能源部的目的。
“我曾两次被邀参加讨论能源部的成立问题。非常有必要成立高级别的能源管理机构。”4月19日,正在出差中的中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯告诉《华夏时报》记者,这样可以将电、煤、油、气以及节能管理、能源规划、国际能源合作、能源科技等方面纳入统一管理,提高能源的利用效率。
汪玉凯介绍,国务院目前尚未召集各能源主管部门协商,新的能源部必然是多部门相关能源权力的组合,因此协调部门利益成为最为迫切的问题。
能源部命运多舛
中国目前正面临着经济转型升级,首当其冲的就是能源产业结构的转型。
上述官员透露,正在起草的能源领域体制改革总体指导意见,是下一步改革的路线图,能源管理体制是重点。
“中国能源部应该是有的,这次能源部是在不该成立的时候成立了,而在不该撤销的时候又撤销了。”一位业内人士说。
据悉,中国的能源体制一直处于变革之中,1980年成立过能源部,但到了1988年机构改革,这个能源部就撤了。后来在国家经贸委下边设立石油开发局、能源工业局等。2003年在发改委下面设立能源局和环境资源局。2004年发生全国性缺电,临时决定成立国家能源领导小组。2008年时的方案是要成立能源部,但后来由于种种原因,最后还是成立了能源局,但只能算是发改委下面的二级部门。
“现在职能和构架都是一个部的规模,就是人少点,现在有11个司。”上述官员说。
汪玉凯称,能源局在能源定价上没有实权,就无法调控能源市场,“石油、电力、煤炭都是中国最大的垄断行业,各个企业都是部级官员担任管理职务,能源局管理他们是有困难的。”
目前,世界上有能源部的国家不少于40多个,有些国家能源是放在工业部管理的,能源生产大国基本都设立了主管能源的部,消费为主的国家的能源管理一般设在经济部门。而中国能源消费和生产的规模都很大,所以设立能源部就非常有必要。
不匹配的权力设置
有关方面始终没有放弃呼吁成立能源部。
众所周知,我国的能源主管机构非常分散,除能源局以外,还包括电监会、煤炭安监总局等,也包括水利部、国土部等其他十多个部委部分行政职能与能源问题息息相关。比如,国土部和能源相关的司有“矿产资源储量司、矿产开发管理司、地质勘探司”3个司。
政出多门、分散管理的著名例子是,煤炭是我国当前的重要能源,煤炭行业管理的五个许可证,没有一个在能源局;核电厂运行操控员考评在能源局,但发证在国家核安全局。
从行政级别上讲,能源局属于正司级,而中石油、中石化、国家电网公司等则是正部级或副部级,这让现有能源局的监管工作陷入“名存实亡”的境地,成立更高级别的能源主管机构势在必行。
据悉,现有能源局直接拥有实权的事务并不多,主要包括火电机组的“上大压小”、光伏电站特许项目招标等,就算这些项目的定价权同样不在能源局。
“中国的能源管理部门权力分散,多部门间影响了执行效率。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为,与此前相比,现在推出能源部的概率要大很多。
“能源管理十分复杂,无论是国内能源地位需要,还是国际能源竞争与否的要求,都需要我国成立一个高级别的政府能源管理部门。”汪玉凯说,此前能源部未成行的关键就是,发改委不愿意放弃能源价格和能源项目的准入。
关键是价格和准入
“如果失去价格权和项目审批权,成立能源部意义不大。”林伯强认为,今后如果要成立能源部,那么该部不仅会掌握能源价格权,其他部委的能源相关权力也应划归该部,“能源部的职责应主要包括制定能源发展战略,能源开发和利用,支持能源技术进步等方面,从而切实确保国家能源安全。”
这么多年,每次机构改革,能源都是首当其冲。“如果让发改委考虑能源问题,会加入很多非能源领域的考虑,这样能源管理的目标就不明晰了。”汪玉凯认为,这涉及到定价权、准入权等权力的重新调配。
此外,发改委拥有煤炭、电力、成品油、天然气的定价权。相比以往的讨论,当下国内的能源问题背后涉及的部委权限、政企博弈同样复杂,而核心的问题仍然是新的能源部能否获得强势话语权。
林伯强就此认为,是否独立,是能源部与能源局的最显著的差别。在具体职能上,“能源所有的矛盾最终落在价格问题上。”
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