能源电力民间投资“新36条”实施细则详解-北极星火力发电网

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细则强调为民间资本进入能源领域营造公平和规范的市场环境，能源开放领域更加明晰，但关键领域开放低于公众预期

国家能源局发布的《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》(以下简称“能源《实施意见》”)，以及电监会发布的《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》(以下简称“电力《实施意见》”)，在鼓励和支持民间资本进入能源领域投资的范围上比较明确，但可操作性有待加强，在参与电网建设、电力销售、原油和成品油的进口等民间资本关注的问题上，进展不明显。

一、两个《实施意见》的亮点

(一)能源开放领域更加明晰

能源《实施意见》提出，鼓励支持民间资本以独资、控股、参股、合作等方式参与国家重点能源项目建设和运营，建设和运营大型炼油项目中的部分装置或特定生产环节，建设石油和天然气支线管道、煤层气、煤制气和页岩气管道等，参与水电站、火电站、余热余压和综合利用电站以及新能源发电项目建设。参股建设大型炼油项目、核电站。与国有石油企业合作开展油气勘探开发，与国有石油企业合作投资建设跨境、跨区石油和天然气干线管道项目等。与“新36条”相比，开放领域更加明晰。

(二)部分措施比较具体

能源《实施意见》强调为民间资本进入能源领域营造公平和规范的市场环境。如鼓励符合条件的民营企业，依法合规成为大型煤炭矿区、非常规油气开发主体;支持能源发展的基本建设投资、专项建设资金、创业投资引导资金等财政资金以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待;继续支持符合条件的民营能源企业通过股票、债券市场进行融资等。

电力《实施意见》在市场准入、监督电网公平调度、可再生能源无歧视接入电网等领域出台了具体意见。如提出对民间资本投资的电力企业及承装(修、试)电力设施企业依法颁发许可证，保障民间资本投资的发电机组公平、无歧视接入电网，促进全额保障性收购制度在不同所有制发电企业的全面落实，对不同所有制企业实行统一的电价政策，支持符合条件的民营发电企业和用电企业分别作为发电商和大用户参与直接交易等。

二、存在的不足

两份细则的可操作性有待加强，关键领域开放低于公众预期。受相关法规制约，要在能源、电力的竞争性领域形成公平竞争的市场格局，还有很长的路要走。

(一)两份《实施意见》的原则性大于操作性

具体政策需要进一步细化，如民间资本进入能源领域后，如何获得各种配额、专营权，产品以何种方式销售、何种机制定价，产权和收益如何得到保障等，这些民间资本关注的问题都没有明确说法。

(二)民间资本进入能源、电力领域仍面临较多障碍

能源、电力领域对民间资本开放是一项系统工程，民间资本进入能源领域仍有大量问题需要解决。

一是重要领域仍存在限制和禁入。对民资开放的主要是非常规能源领域，在常规油气(石油、天然气)资源勘探开发领域，民间资本仍不能作为独立的开发主体，油气产业的上游垄断依旧。原油进口经营权没有对民间资本开放。在油气勘探开发领域和跨境、跨区石油和天然气干线管道项目建设上，民间资本必须与国有石油企业合作。大型炼油项目建设，民间资本只能参股。民间资本勘探开发、加工、进口的石油和成品油，仍只能交由中石油(8.77,0.00,0.00%)、中石化集团的批发企业经营，不能自采自用，自主销售。

二是相关法律不配套。能源《实施意见》鼓励民间资本参与电网建设，而1995年通过的《电力法》规定“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”在各地都已有供电营业机构的现状下，民间资本面临的困境是缺乏投资回收的机制性保障。如不修订《电力法》，鼓励民间资本参与电网建设还是很难落实。

三是如何在竞争性领域促进竞争和保持政策的稳定性问题。按照调整国有经济战略性布局、有进有退的思路，如果国有经济主动退出部分竞争性领域，民间资本还有可能逐步参与市场竞争。但如果国有经济不能让出部分竞争性领域，面对国有经济在能源特别是石油、电力领域长期依靠行政垄断形成的优势，不同所有制平等竞争的市场环境很难形成。

此外，政策变动的风险也使民间资本难以下决心投资能源、电力领域。能源、电力项目投资额较大、回收周期较长，一旦遇到政策调整，投资形成的固定资本调整到其他领域十分困难，会面临很大风险。过去大量民营加油站被强制收购，2009年的山西煤改整合等做法，使民间资本实质上成为“召之即来挥之即去”、填补空缺的边缘化配角，民间资本对此仍心有余悸。这些问题不解决，民间资本不可能冒如此大的风险进入国有经济长期垄断的领域。

三、相关建议

鼓励和支持民间资本进入能源、电力领域的政策措施是一个系统化工程，不可能依靠一两个文件就能解决妨碍民间资本进入的所有问题。下一步需要继续完善和落实《实施意见》，使“新36条”落到实处。

一是细化两个《实施意见》，进一步加强可操作性。不仅要明确可进入的领域和方式，还应明确市场准入标准、进入规则，对财政金融等支持政策给出明确、清晰的标准。

二是修订相关法律法规，消除不利于不同所有制公平竞争的法律障碍。同时减少专营权、取消原油进口“排产证”规定等。

三是加快推进电网输配电分离改革进程。电网网络设施具有较强的自然垄断属性，输电可由国家授权的国有公司垄断，配电市场可以放开，通过投资主体多元化来促进市场竞争，提高效益与效率。这就需要加快推进电网输配电分离改革，准许民间资本进入配电领域，允许民营电厂对外直接向用户售电。

四是改革原油统配制度，允许企业自行销售。放开原油、成品油进口市场，允许各类企业进口原油、成品油并自行销售，在能源、电力竞争性领域形成公平竞争的市场环境。

(作者单位：国家发改委投资研究所)

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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