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二是关于发展总量问题。有观点认为,目前风电发展速度太快,已有的风场大部分经营困难,经济效益不高,可是企业还在跑马圈“风”。
应当看到,我国能源结构以煤为主,为了减少污染和温室气体排放,客观上需要加快风电开发步伐。考虑到目前离开国家的补贴和优惠政策,风电不可能发展,因此,确定我国风电发展的合理总量,既不应和过去比增长速度,也不应和国外比装机容量,而是要和国家的补贴能力来比。现有的补贴财力能够满足的开发规模,应当就是理想的装机规模。只要国家明确公布每年的补贴数额,以及中央补贴各地发展风电的资金量,投资者就能估计出风电的市场容量。未经国家批准,盲目新上的风场拿不到国家补贴就意味着亏损,这将有助于投资者作出理性预期。地方政府也会从一味鼓励新上风电,转变为主动控制风电规模。这将有助于抑制风电规模盲目扩大。
三是关于电源布局问题。很多地方制定了雄心勃勃的规划,酝酿建设大规模风场。《可再生能源法》规定,可再生能源发电电网必须全额收购;地方政府拥有5万千瓦以下风电场项目的审批权,希望通过发展风电带动地方经济;大型国有发电集团借新上风电扩大装机容量。在这些因素作用下,鼓励了各地大上风电项目。又由于国家定死了风电上网电价,风电电价超出当地常规电力价格的部分均由国家补贴。因此,地方和企业把风电经济性的责任全都推给了国家,出现了“地方和企业请客,中央埋单”的情况。
为使国家有限的补贴资金发挥最大的效用,应当由国家结合补贴能力,统筹考虑资源条件、接入规划、与常规电源配套等因素,充分研究其技术可行性与经济合理性,确定各地在各时期的开发规模,不应将风电布局的决定权放给地方,从而避免风电一拥而上。
四是关于风电接入问题。很多发电企业认为,电网建设滞后,风电送出受到制约,电网接收风电时人为制造障碍,影响了发电企业的经济效益。电网企业则表示,已经尽了最大的努力保证风电及时上网;今后大规模接入风电必须制定准入标准,并且需要设高电压、远距离输电线路。
客观上说,在风电发展起步阶段,规模较小,对系统安全稳定影响不大的情况下,电网应该按政策要求全额收购;风电快速地大规模发展,保证风电电量全额收购会付出很大代价,确实存在不够经济,也不够安全的问题,需要实事求是地对待。
五是关于设备制造能力问题。对风电设备低水平产能过剩问题,一种意见是采用行政办法加以限制,从以往其它行业限制过剩产能的经验看,这种做法效果十分有限。市场经济条件下,淘汰落后主要应当依靠鼓励竞争来实现。从风电特许权招标结果看,风电上网价格呈下降趋势,竞争有利于优势企业提高技术、改进管理、扩大规模,通过市场形成门槛,淘汰落后。我国应继续推进特许权招标,使风电电价尽快接近常规电力的价格,自然将使得资金、技术实力较差的企业被淘汰出局,从而解决风电低水平生产能力过剩问题。
三、进一步完善风电政策体系
风电的健康发展离不开国家政策支持。加强风电调控关键是抓住补贴、招标两个抓手,再辅之以必要的体制改革措施,完全可以使风电实现有序开发,最终使风电招标的上网价格尽快达到常规电力的水平,具备与普通商业电力相同的竞争力。可以考虑从以下几个方面进一步完善风电政策体系。
第一,调整风电发展的指导思想。大力发展小规模、低电压、近消纳、直接接入配电网系统的分散式风电,积极开展大规模集中开发风电的研究,待时机成熟时再全面推开。
第二,加强风电发展规划工作。重点应解决三个问题,一是合理确定各地区风电规模。明确国家在支持风电上的补贴力度和资金来源,从而确定一段时间内各地风电发展的装机容量。二是统筹考虑风电电源布局。将风电规划纳入电力工业中长期发展规划,在综合平衡资源条件、接入能力,以及水、火、气等电源配套条件的情况下,分区域有计划、有步骤地开发一些风场。三是改革风电项目审批或核准方式。地方政府每年向国家上报拟开发的风电规模,经国家能源主管部门平衡后,将风电补贴规模分到地方,由地方政府组织招投标。
第三,通过竞争降低风电开发成本。继续开展风电开发特许权招标,通过竞争确定风电项目开发业主和上网电价。取消行政办法对风电上网的定价。
第四,提高风电接入能力。电网对国家特许权招标建设的风电项目,应及时签订购售电合同,全额收购风电上网电量,足额结算电费。加强风电配套电网建设,建立风电预测体系,适当增加电网的备用或可调节容量,建立风电并网技术标准。
第五,进一步深化电力体制改革。首先在实施特许权招标的风场所在省区,推广实施已经国务院批准的节能发电调度办法,确保优先调度已建成运行的风电;开展电力调度机构独立的研究和试点的前期工作;改革国有资产考核办法和指标,对国有发电企业考核单位资产利润率,对电网企业考核单位有效资产的过网电量。
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