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民资进入电力的重要性可能有不同看法。但目前电力国企的高度集中(可能已接近95%)是电力行业许多根本性问题的根源。其一,电力国企高度集中为政府电力定价提供可能性,而政府电力定价会阻碍民营进入,加强电力国企垄断;其二,延缓电力体制改革进程;其三,限制部门效率的改善。实践中近十年来的电力大投资中,电力装机大幅度扩张,但是民营基本上没有参与,甚至变现退出。因此,如何鼓励民营企业参与,是现阶段电力行业发展的重要挑战。
我国电力行业有一流的技术和全新的设备,如果我国电企的整体效率还比很多国家的同行低,问题一定是出在价格机制和由此引发的管理问题。我国目前的电价体系迫使电力企业承担政府职能,由此政府很难客观衡量企业效率,也很难将其与国际水平具体比较。对于电力企业来说,承担政府的社会职能使其政企不分,他们就不能单纯地依靠改善管理、技术创新、提供优质服务来提高盈利,而是把注意力放在与公众和政府的电价“博弈”上。民营和外资的进入可以设立一个经营底线和必要的财务纪律性,为政府合理制定能源价格和监管提供参考依据。
国企垄断为政府控制电价提供了可能性,当电价为国家综合部门所掌控,政府会把电价当成是宏观政策的一环,政府在电力决策时甚至可以这么考虑:如果在电力行业输一些,在其他行业可以赢更多一些,那么整体加起来还是赢。只要给政府提供机会,政府就很难自觉放弃控制电价的机会,因此对于电价市场化改革的长期性,可能需要有充分的思想准备。
比如说,电价涉及能源稀缺和环境保护,涉及可持续发展,这个没有争议,但是短期通货膨胀可能比能源和环境问题重要,对于政府来说,长期往往不如短期重要。所以,电力国企垄断支撑着能源价格成为政府宏观政策工具的可能,很简单,通过亏损来保证电力供应只有国有企业可以做,如果电力行业哪怕有30%是民营,仅电力短缺可能性,就会迫使政府及时调电价。
对于民资来说,到位的煤电联动是进入电力的一个基本条件。没有价格机制约束的政府调价会使电企运营和投资充满不确定性,而不到位的电价上调是民营投资的最大障碍。没有煤电联动,结果一定是加强电力的国企垄断。
及时到位的煤电联动可以有效解决民营对电力投资的担忧,民营进入的速度和规模关系到电力行业的效率和可持续性。当然,民营进入电力有一个过程,政府可以加速这个过程,比如说,通过有意限制国有电力投资来鼓励民营和外企进入,鼓励国有民营联合经营等等。
林伯强(著名能源经济学者,新华都商学院副院长,厦门大学中国能源经济研究中心主任、博导)以能源价格改革推动民资参与电力投资。
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