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其中最严重的结构问题就是矿权不能私有。美国的能源革命始于私有土地绝非偶然。矿权归私人所有更易于租赁、出售土地供开发资源之用,能够促进资产转移给有意愿又有能力开发页岩气的个人或公司。
中国三大国有油气公司(中石油、中石化、中海油)处于主导地位是另一个主要问题。美国天然气产业能够如此成功,一个重要原因在于成百上千家独立公司活跃于该领域。这些公司既有创新能力又很灵活,能够敏捷地部署上百个钻探设备并实施勘探生产。
中石油在管道领域的垄断进一步限制了中国天然气行业的发展,而美国管道体系建立在“共同运营、开放使用”的理念之上,任何天然气生产商,只要满足最低安全及商业标准并有能力支付费用,即可获得管道网络使用权。这保障了勘探生产公司投资项目的权益,也避免各州或竞争者不公平地限制其使用管道。
此外,中国还面临水力压裂造成环境问题的挑战,一方面因其自身监管、执行机制存在特殊性,另一方面在于开采操作普遍遭遇壁垒。美国耗时数十载制定出现有法规,解决监管中的冲突,但至今这些法规仍然是冲突的主要来源。然而,当地司法体系因地制宜、限制中央政府干涉,因此联邦体制更容易解决这些问题。中国采取国家监管、执行,这更有可能阻碍页岩油气发展。
同其他国家一样,中国也需要进行天然气开采特许费和税费改革。讽刺的是,也许正因为这项改革不一定会威胁到既得利益者对油气的控制,在该领域进行改革变得相对容易。所有产油国——不管是市场导向还是政府导向的经济体,都必须努力解决特许费和税费问题。其关键在于保持财政制度稳定、透明并且(尤其对于国内公司)公平。就这一点而言,大多数非盎格鲁-撒克逊国家做得并不够好,或许中国领导人可以很好解决这个问题。
最后一个有必要进行改革、也是中国领导人或将取得进步的地方就是气价改革。此前中国天然气价锁定在生产成本以下,且远低于液化天然气(LNG)进口价。此举主要是补贴国内生产商。然而,近几年来,中国已开始尝试市场定价机制和场内交易。如果中国希望推动国内页岩气开发,则需进一步开放市场。
中国页岩气发展受到限制,归根结底在于其产业结构和经营环境,而不是客观条件或技术问题。如果中国希望重演美国版能源革命,而又不持续拉大同美国在能源安全上的差距,那就有必要在油气产业内进行更为广泛的、以市场为导向的改革。
(作者乔纳森-詹宁斯负责“新浪潮资产管理”公司管理工作,原文2013年6月20日刊于美国战略及国际研究中心太平洋论坛刊物”PacNet”)
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