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杜绝责任追究中的替罪羊现象
环保责任不履行,但领导却能升官,这无疑会弱化政府环境责任
有业内人士曾形象地将环保比喻为“不通电的高压线”,而高压线之所以通不了电,就在于地方政府不送电。政府环境责任追究与问责密不可分。在我国问责机制体系尚不健全的情况下,目前的环境责任追究显得缺乏可操作性。
推进环保行政问责
“我国的问责机制比较混乱,问责的主体、启动、程序、标准都没有明确规定。”中国政法大学教授解志勇一针见血地指出。
吕忠梅认为,在政府环境责任追究体制上,除了要进一步完善传统的政府法律责任形式外,当前的重点应建立完善国家环境行政监察机制,完善行政问责制度。
“必须明确政府环境保护问责主体和责任,将环境保护责任落实到个人,尤其是明确主要领导为第一责任人、分管领导是直接责任人的要求。”吕忠梅说。
有调查显示,如果市委书记和市长在任期内的经济发展增速比上一任高,其升职的概率也高,但如果他们在任期内长期把钱花在民生和环保上,则升职概率是负值。
利剑当头,绝不能再手软。吕忠梅建议,将环境保护工作纳入经济社会发展评价范围和领导干部政绩考核中,明确将考核结果作为领导干部政绩、评定年度考核等级以及干部选拔任用和奖惩等方面的重要依据之一,把环保与工作业绩和个人升迁奖惩挂钩,切实实行“环保一票否决制”。对于考核不合格的领导干部,应设定相应的明确的惩戒措施,如通报批评、公开道歉甚至调整工作或转任非领导职务等。
实现引咎辞职制度化
目前,有些地方政府的环境保护责任不能很好地履行,但领导却能升官,这无疑会弱化政府环境责任。在引咎辞职制度化方面,吕忠梅建议,强化政府相关负责人引咎辞职非常必要。地方政府领导若在规定期限内未能实现环保责任目标或者管辖区域内发生了重大污染事件,就应引咎辞职。坚决杜绝责任追究中主要领导和负责人“金蝉脱壳”寻找“替罪羊”的现象,追责涉及的相关责任人不论升迁、是否在位,都要一追到底。
冷罗生认为,《草案》应明确规定,在招商引资行政决策过程中,政府应公开可能对环境产生不利影响的信息,尽最大可能对环境利益给予充分关注与考量。同时,明确规定政府环保履职的内部监督制度和外部监督制度。
分清责任追究主体
冷罗生表示,承担责任的形式不同,追究的主体也不相同。他介绍说,若追究刑事责任,则只能由公安机关、检察机关来进行侦查和起诉,再由人民法院做出判决。公众、公民团体和不被管制和约束的企业只能向国家公权力机关行使检举、控告环境犯罪的行为。
若追究行政责任,则可由公众、公民团体和不被管制和约束的企业向人民法院提起行政不作为等行政诉讼,再由人民法院责令其履行职责;或者由公众、公民团体和不被管制和约束的企业向人大、政协、上一级人民政府进行控告,通过行政组织程序对责任人予以行政处分。
若追究民事责任,则需区分公益诉讼和私益诉讼。根据民事诉讼法的规定,环境公益诉讼只能由法律规定的机关和其他组织提起诉讼,公民个人无权提起。私益诉讼则可由权益受到侵害的公民、企业或其他组织提起诉讼。权益没有受到直接侵害的公民、企业或其他组织,则无权提起私益诉讼。
综上,追究主体有公安、检察、法院、人大、政协、上一级人民政府、公众、公民团体以及不被管制和约束的企业。
建立多元化追责机制
在吕忠梅看来,政府环境责任的追究应建立多元化机制,具体包括3方面:行政问责机制、行政诉讼和刑事机制、公益诉讼机制。
在行政问责机制方面,吕忠梅认为,行政问责由行政监察部门实施,这主要是行政系统内部的追究机制。各级行政监察部门应将对地方政府的环保行政问责作为今后的工作重点。
吕忠梅认为,此次《环保法》修改对环境公益诉讼虽然有细化规定,但还不够完善,应该进一步明确,针对政府不履行环境保护职责,纵容污染企业破坏环境的行为,法律规定的机关和依法成立的环境保护组织可以依照法律规定,向人民法院提起公益诉讼,要求政府及其职能部门依法履行环境保护职责,终止可能产生环境污染和生态破坏的各种行为。
同样,在冷罗生看来,日本的环境管理体制呈现为“分散”的水平结构(中央政府),而地方政府主导作用与企业自主管理呈现垂直结构,其环境管理的社会基础是由政府、企业和公众组成的“三元结构”制衡机制。日本合作式的环境管理体制值得我国借鉴。
何谓环境管理“三元结构”?
“三元结构”是指环境管理的社会基础是由政府、企业和公众组成的一种制衡机制。“三元结构”是决定环境管理是否能从政府控制型走向社会制衡型的关键。在环境管理中,政府的角色是规制者、监督者和裁判,企业是实施方和自我管理方,公众(包括市民、学者、媒体和民间环保组织)是社会监督者和自我参与者。政府、企业和公众三者相互促进、相互制约的“三元结构”,使得日本的环境管理基本处于一种“政府控制型”和“社会制衡型”相结合,或者说是“自上而下”和“自下而上”方式相结合的运行模式。在一定程度上,这意味着社会管理环境,而不只是政府管理环境。这种机制在制度上的最大优势是环境管理的正式制度与社会成员及利益集团的非正式制度之间的张力较小,环境政策的实施成本较小,效果较好。
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