规制页岩气开发环境-北极星火力发电网

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随着全世界能源消耗量的持续增长，页岩气作为一种新兴能源，引起世界范围内的广泛重视。国际社会普遍认为，页岩气开发是全球能源领域的一场重大变革，它不仅增加了天然气产量，还将对全球天然气市场、能源供应格局、气候变化政策甚至地缘政治产生重要影响。

尽管开采和使用页岩气已经成为一种潮流和趋势，但任何问题均具有两面性，页岩气开发利用过程中造成的水体污染、空气污染和地质破坏三大环境风险也不容忽视。在欧美国家，页岩气开发所可能引发的生态环境的恶化一直是不同社会群体和利益博弈的焦点，也是导致这些国家页岩气开发乏力的重要原因之一。

在我国，页岩气迟至2011年12月31日才被宣布为新矿种，我国法律体系尚且缺乏关于天然气的专门立法，更遑论规制页岩气环境问题的专门法律制度。因此，我们梳理页岩气开发中环境问题的法律规制并进行路径绩效检讨与研究勘探和开采技术同等重要。

目前，我国页岩气开发管理相关法律法规主要包括矿产资源相关立法、环境保护相关规定、产业促进型立法以及行政管制立法等。在我国环境法律体系中，规制页岩气开发利用中所引致的环境问题的规定只是零星分散在这些不同的法律法规中。《环境保护法》是我国环境资源保护领域的基本法，该法中规定的保护环境、防治污染的基本原则和具体制度均适用于页岩气环境问题防治与规制。

页岩气引发的最大的环境问题是地表水和地下水污染，《水污染防治法》将成为页岩气水环境污染的重要法律依据。页岩气开发中的噪声污染防治适用《环境噪声污染防治法》，大气污染可以适用《大气污染法》，对土壤的污染可以适用《土地管理法》。

另外，《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》和《矿产全出让转让管理暂行规定》等有关矿产资源法律法规构成的制度体系，可以通过逻辑延伸适用于页岩气开发导致的环境问题的管理规制，这几部法律法规在当前的法律制度体系框架内，将成为规制我国当前页岩气资源开发的直接法律依据。

还有，《清洁生产促进法》第25条规定可以作为规制页岩气勘查、开采中导致环境污染的法律依据。《节约能源法》第16条规定的能耗限额标准制度，《循环经济促进法》第16条规定的对一些行业年综合能源消费量、用水量的重点监督管理，可以直接应用于规制页岩气开发中水力压裂法的使用导致的大量的水资源的浪费，迫使享有探矿权、采矿权的权利主体投入资金、改进技术。

从上面我们可以看出，我国既有的环境法律体系可以用于规制页岩气开发的部分环境风险，但是这些法律法规含有计划经济时代的特色，与页岩气的特征不相符，而且还存在专门立法空白、环境风险管理制度与措施的间接性、零散性等弊病。

页岩气资源的勘查、开发、利用和管理是一项系统工程，需要对资源权属与流转、勘查与开发的技术规范、环境影响评估、资源管理等进行综合规制。虽然，通过法律制度适用的类型化思路和类推解释规则，也能将一般性的资源保护与污染防治法律制度进行逻辑演绎和扩大解释，用以规制页岩气开发中产生的环境问题，但是这种做法稍显隔靴搔痒，无法直面页岩气资源开发利用过程的特殊规则需求，也难以应对页岩气资源开发中所可能引致环境问题的特殊致害机理。而且，各单行法是针对某一特定环境要素的污染防治进行的立法，这对于页岩气资源开发利用导致的环境问题是一种间接应对思路，难以应对综合型、复合性的环境问题。

无论如何，页岩气作为一种新型能源，开发过程中需要一系列法律法规的规制，法律思维不能在页岩气开发中缺位。因此，我们呼唤规制页岩气资源勘查、开发利用中的环境风险专门立法，构建页岩气开发环境风险的区块防治制度体系，体系化厘清页岩气开发中的权属制度，拓展页岩气开发利用中的环境影响评价制度，并进一步通过完善环境公众参与制度提供多种社会群体利益表达的制度通道，从而实现对页岩气开发利用中的环境风险进行直接的、综合的、系统的有效规制，推进页岩气产业健康有序发展。

（作者为中国能源经济研究院战略研究中心主任，教授陈柳钦）

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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