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“根据党的十八届三中全会的主要精神,环境保护工作今后也要突出市场作用,以更加成本有效的方式来解决环境问题。”中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长、中国科学院可持续发展战略研究组组长王毅说,这一路径,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中十分明确。
“三中全会关于生态文明的论述,与之前党的十八大报告中关于生态文明、空间格局、资源效率、制度建设等论述是连贯的。”王毅说,“往前更进了一步,有助于推动环境保护工作,也更多地与经济体制改革相关。”
王毅是在11月16日召开的“重塑蓝天:空气质量管理国际研讨会”上向记者作出上述表示的。
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用
我国环保工作过去一直以行政手段为主,市场为辅。市场方面的政策相对不足。此次,《决定》中关于自然资源产权制度、生态补偿等,都与经济体制改革直接相关。
“首先将自然和生态资源资产化,这样一来,无论是开发、保护或者交易,有了可衡量的价值标准,就可能用市场化的手段处理。”王毅说,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,可以更有效地触及更多领域。
“《决定》强调了市场的作用,并向环境保护领域释放了市场化的正面信号。”公众环境研究中心主任马军说,“我们对这一大方向很认同。”
“自然资源产权制度,就是一个很好的、市场化需要的制度。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任、研究员夏光说,过去,对环境、生态等公共自然资源系统,不太注重确定其产权。而对于这些公共的无主资源,容易出现过度使用的情况,这时候提出对自然资源的产权界定很有意义。比如大气资源,由政府做公共管理,同时也可以划分为很小的单元,认定主体,对单元大气环境质量负责。大气污染物减排就是如此,根据区域大气环境容量资源,分配排放权,通过市场化交易体现价值。
“根据国际经验,对大气、水域等自然资源通过产权界定以后,将使用自然资源的收益和责任联系在一起,实现主体承担。”夏光说,比如,通过制度安排,将一个湖泊委托给一个市场主体,可以开发利用来赚钱,但不能破坏环境质量,这样的话,市场主体就有动力去开发利用,也有兴趣和各种污染现象做斗争,拒绝他人排放污染物。
政府不出面,通过市场主体去维护良好环境状态,有利于调动很多社会主体参与保护和利用。搞好自然和环境资源产权制度,可以把政府主体变成社会市场主体。之前的类似改革,实践最多的是林权改革,过去森林国有,国家护林,农民往往成为“对立面”,而通过林权改革,把森林分成一片一片,划归农民所有,农民就有权、有动力去护林,因为有收益。
“市场需要更加有效配置资源,一定的成本应得到更好的效果,避免高成本实现目标。”王毅说,“要更多地依靠市场,以更加成本有效的方式来解决环境问题。”
“目前产业结构不合理,很大程度上是因为资源定价不完善。”马军说,排污者并没有真正为污染影响付费,加上监管不严,最终形成了大量的高耗能产业。“如果能理顺关系,比如确定生态红线并真正守住,合理确定资源价格并切实执行,从根本上促进产业结构发生变化,雾霾、水、土壤等环境问题才能逐步解决。”
强化制度建设,保障发挥市场作用
“生态文明的制度体系还有另外一个方向。”夏光说,“就是强化政府的管制,由国家代表公共利益进行管理。”国家有责任保护后代利益,需要给予制度保障,比如划定生态红线,实行独立监管,加强政府权力等政策。“这和市场化不矛盾,是实现生态文明的两个途径。”
过去对国土功能没有细化规划,现在有了主体功能区规划;过去对生态功能区域没有划定,现在有了生态红线。“宏观上确定了人类活动的上线和生态保护的底线。”夏光说。比如,划定一个湖泊,大的保护原则由国家和政府层面确定,至于什么方法,则是技术性问题,由市场去做。
“单靠市场或单靠政府制度都不够,必须两方面并行。”夏光说,对于制度建设,《决定》强调了3个关键词。一是“生态文明的制度体系”,二是“系统完整”,三是“加快”。这是学习领会三中全会精神的关键词。
“制度体系”强调的不是一两项制度,而是一系列制度的总和。
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