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如何保持电力改革的独立性
——日本与我国面临共同的挑战
改革触及到电力企业的反弹是必然出现的。日本的改革也是这样。传统上,日本十大电力公司具有巨大的政策影响力,从1951年建立垂直一体化公司开始就反对电力行业的市场化改革。此次,电力行业联合会组织——FEPC也一直以“稳定供电”为由游说推迟改革的进度,强烈地反对关停核电。为了保持电力改革的独立性,日本政府成立了电力改革专家委员会,全部来自于大学与咨询研究机构,政府牵头改革,从程序与操作层面有效地保证了相关政策与改革建议的中立性。
我国同样面临这样的问题。目前存在的“弃风限电”就是一个明显的例子。就解决弃风问题而言,长距离输送的确是解决方案之一,但无疑成本很高。在目前的电价体系之下,东部地区的电厂的利润水平明显好于中西部地区,这说明其电价水平脱离成本的程度要更大,基于成本的“标杆电价”扭曲程度更高,其代价由所有的消费者承担。这可能造成远距离输送风电到东部仍有“盈余”的错觉。进一步说,远距离输送风电整体上不具有成本效益优势,并不意味着其中的某些个体不能获益。风电业主目前受制于“弃风”问题与电力体制,无法实现风电的就近消纳,替代本地的火电机组(1到10月,全国火电平均发电小时数还超过4000小时,在总体装机增长约等于负荷增长的情况下,负荷率相对去年还有所上升),会退而求其次转向其他解决方案。而电力传输企业输电建设可以扩大市场,享受“一线路一价格”,有充分的动力去参与。
因此,风电业主与电网部门,有可能联合游说,建议通过长距离输送波动性的可再生能源来解决“弃风”问题。远距离输送作为重大能源工程,其如果建成并最终投入使用,必然成为需要保证高负荷率的“政治工程”,将极大的消耗东部省份的调峰备用资源,使得东部地区的“廉价可得”的可再生能源发展失去足够电网资源的支撑。这一风电的发展形态如果形成,意味着高昂的能源供应成本,以及系统形态的进一步锁定。这对于中国电力系统未来的发展与改革,以及能源的可靠、安全、灵活供应都不是好消息。这是一个需要引起注意的重大问题。
目前,我国的能源改革内容包括重要的项目审批制度改革。政府作为公众利益的代表,其审批需要并且只需要体现在项目的私人净收益(收益-成本)不等于社会净收益的地方,以规避私人收益建立在公众损失上的可能。这是社会公众福利最大化的一般性原则。就火电项目而言,这种收益不匹配主要体现在环境影响上,因此其他方面的审批需要取消。而现在讨论的“风电长距离运输”,关系到我国电网系统的主干网结构与设计,其形态对全社会(比如风电接入与模式、电力系统灵活性、用电安全等)具有重大影响,是政府需要着力加强审批的地方。要通过充分、广泛、透明地引入公众与研究机构的参与,确保规避长期不可持续模式的发展。
(作者为卓尔德(北京)环境咨询与研究中心首席能源经济师张树伟)
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