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能否减少行政流程?
现在多个部门对PPP项目都有控制权,政出多门,流程复杂,导致项目决策、管理和实施效率低下
环境商会对PPP模式中国进程的第一个建议是要简政放权,减少行政流程。而这和当前国内改革的大方向也趋向一致。
环境商会相关负责人表示,PPP项目涉及众多法律关系和主管单位。但目前我国没有统一的 PPP项目主管部门,导致项目审批程序复杂、责任划分不清。发改委、住建部、交通部、国土资源部、财政部等多个部门对PPP项目的各个方面都有控制权,政出多门,流程复杂,导致项目决策、管理和实施效率低下。
“目前,由于僵化、复杂的审批程序,企业往返于建设规划、土地、环保、水务、发改等地方部门申报。一个 PPP环保项目的审批或核准流程时间大约为半年,严重阻碍了项目进程,客观上增加了项目的财务成本。”他们建议地方政府指定机构或部门专门负责 PPP项目工作开展,使项目管理系统化、规范化,不仅便于公私合营双方谈判,也可避免政府部门内多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的弊端。
在发达国家公私合营的机制里,政府的角色是制定规则和监管。商会建议在这一方面,我国各级政府也应当回归本源。“应将政策和权力放开,政府部门应更加关注法律法规的制定、项目评估框架的搭建和评估制度的完善、监管机制的建立等环节,放开项目评估和过程控制,充分发挥 PPP模式在提高公共产品和服务水平中高效率的作用。”
政府职责在哪里?
不是基础设施建设缺钱了就引入企业,特许经营了就可甩掉包袱
几年前在谈到特许经营时,业内一位专业人士告诉记者,在很多地方政府眼里,把一些公共事业领域的工作交给企业就是市场化,当基础设施建设缺钱了就引入企业,特许经营了就可甩掉包袱、万事大吉……这些认识和作法给环保企业造成了很多困扰。而这也是环境商会这份提案想要厘清的重要概念之一。
“PPP模式原则在于发挥各自优势,私营机构无法完成或不愿承担的工作由政府实施,其余由私营机构负责。政府监管公共产品的价格、质量及服务,双方合理分担项目风险和收益。”这位负责人指出,PPP模式本质上改变不了市政公共基础设施需要资金投入以维持建设和运营的社会公益属性。对于政府来说,通过市场机制运作基础设施项目并不表示政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中,政府还需要继续投入一定资金以维持基础设施的稳定运营。
当前,这一问题集中反映在水务领域。公众、企业、地方政府在水价上的纠结,长期低质低价的怪圈,反映了各方关系的混乱。
对此,这位负责人表示,针对水务项目,国家相关文件已有要求综合考虑上游水价以及供水企业合理盈利、改善水质和管网改造等因素,在审核供水企业运营成本基础上,合理调整城市供水价格。
但各地的城市供水价格一般要综合考虑当地水资源短缺状况、供水企业经营情况、社会承受能力、价格调整时机等因素。而这些因素,都可能导致部分城市存在供水价格调整不及时,供水单位出现亏损等情况。
对此,环境商会建议,中央政府应充分考虑城市供水经营成本变化和供水企业经营的实际状况,指导各地政府及时合理调整城市供水价格。“当前住建部等相关合同范本虽有关于调价因素的条款,但可操作性不强,各地相关系数无法确定或滞后公布,建议改进测算公式或根据地方CPI指数、电价等参数及时调整水价。”
此外,中央应加强地方政府对财政资金支付污水及垃圾处理项目进度情况的监管,保证基础设施有稳定的运营费以持续正常运转。这位负责人表示,当前,水务PPP项目存在长期催缴欠款的普遍现象。地方政府挪用财政专项资金并非个案。“建议中央或地方将维持市政设施正常运转的财政资金打入第三方支付帐户作为保证金,及时支付公用事业服务费用。同时,应从地方财政预算中按一定比例固定城市基础设施的补贴资金,尽快建立水价补贴补助机制的具体形式及标准。 ”
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