环保大部制改革猜想-第2页-北极星电力新闻网

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2013年底的天津市雾霾预警发布事件中，天津交管部门拒不配合环保部门执行车辆限行的应急措施便是典型写照。再如，北京市的雾霾，相当一部分就来自于河北、天津、山东等周边区域因监管不力所造成的污染。

此外，分散的“条块状”监管模式，还很可能造成地方政府干预本级环保部门依法履行环境监管职能的弊端。

“环保部门执法掣肘的因素，主要来自地方党委政府的不当行政干预。”北京大学资源能源与环境法研究中心主任汪劲说。

事实上，近些年来，“地方保护主义”日益成为环境保护挥之不去的梦魇。正所谓“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，环保部门成为了四大尴尬部门之一。2010年的安徽固镇事件中，依法履行监管职责的固镇县环保局多位领导被县委和县政府集体停职便是经典案例。

在周珂看来，之所以出现这种情况，与我们国家现行体制密切相关。我国的行政管理体制强调集中统一管理，但是，这种集中统一监管的模式，在环境管理上并没有得到很好的体现。部分地方政府以牺牲环境利益作为代价，片面追求GDP增长，迫使环保部门不能很好地发挥环境监管作用。

——在体制和机制上必须扫除哪些障碍?

“如果没有一个独立统一的环境监管体系，面对着尖锐的利益冲突，环保部门将无法应对。”周珂认为，深化体制改革优先行动的应是利益尖锐的领域，我国环境问题面临着尖锐的利益冲突，需要优先予以考虑。

环境保护工作要破除现行环境保护管理体制的弊端，“实行独立而统一的环境监管”就必须针对上述问题，扫除相应的障碍。

杨朝霞认为，首先，要扫除地方干预、权小责大的体制障碍，建立独立监管、权威高效的监管体制，确保环保部门能摆脱本级政府等外在力量的不当干预，独立履行环境监管的法定职责。其次，要扫除各自为阵、推诿扯皮的体制障碍，建立统一监管、分工明确的监管体制，建立统一负责所有污染物排放监管和所有国土空间用途管制职责的环境监管体制。再次，要扫除孤军奋战、缺乏合作的机制障碍，建立协调配合、握指成拳的监管体制，设立高位、权威的协调机构，建立部门协调、联动配合的工作机制。

独立统一的监管体制如何确立?

组建涵盖污染防治、资源保护和生态保护的大环境部，实行环境质量党政一把手负责制

独立执法和统一监管是破解环境执法不力最为核心的要素，这是摆脱各级地方政府及其有关部门制约环境保护法律有效实施、干预环境保护部门依法监督污染环境行为的体制机制保障。

——如何建立统一的监管机制?

为了实行“独立而统一的环境监管”体制，我国早就进行过试点。例如，海南省的国土环境资源厅就是这样的职能机构，它是主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的省政府组成部门。深圳市也于2009年设立了人居环境委员会(简称人居环境委)，其主要职责是统筹人居环境政策、规划和重大问题，负责环境治理、生态保护、建筑节能、污染减排和环境监管等工作。

从国际上看，也存在这样的监管体制模式。例如，意大利环境、领土与海洋部，就全面负责意大利国土、海洋、河流、湿地、山林等环境资源的保护工作，主要职责是拟订国家环境保护政策、规划，起草法律法规草案，制定部门规章，以及监督法规和规章的执行等。此外，德国的联邦环境、自然保护与核安全部，巴西的联邦环境部，实行的也是这种体制。

在杨朝霞看来，只要条件成熟，我们改革的步伐可以迈得更大些，组建一个涵盖污染防治、资源保护和生态保护的大环境部。

——如何实现不受干预的执法?

将环境保护的职权统一到一个部门，就能实现独立执法了吗?汪劲认为，通过大部制改革，实现环境统一执法，只是让以前相互掣肘扯皮的事不再发生，但如何做到独立执法，还有赖于中央不断深化行政体制改革。

现在有一种说法是：“地方环保局长是地方党委书记的小棉袄”。每年都会有地方环保部门的负责人到环境

保护部环评审批机关催项目审批，“你能指望他们为建设项目的环评把关吗?”汪劲反问道。“假如地方环保局长只依法办事而不听地方党政领导有关指示的话，隶属于地方党政的组织部门就可能会接到上级领导指示不再提拔甚至任用他(她)了。在当下的政府体制和干部考评机制面前，许多干部都不会以放弃个人未来仕途升迁的机会而去选择保护地方环境公益的做法。”

在汪劲看来，之所以出现这种情况，其根本原因在于我国环境保护法律将本应由地方政府首长承担的环保责任直接跳过地方政府而赋予环保部门。而法治国家的做法则是通过法律将环保责任规定由地方政府长官承担，环保部门只是地方政府长官授权执行国家法律和地方政府规定事务的主体。

“地方干预是导致环保部门不能独立执法的最重要因素。”在汪劲看来，所谓独立，就是解决环保部门的执法权力不仅要独立于其他部门统一行使，同时还要排除其主管政府党政领导的各种干预。然而，环保部门执法想要独立于地方政府党政领导这一点在我国目前还无法做到。

汪劲看认为，独立必须通过一种机制，通过一种制度的安排让环保部门独立行使权力。与很多人一样，汪劲寄希望于国家能让环保仿效纪检监察部门实行垂直管理，在人事权、财权和物权上独立，不受来自方方面面的影响，彻底摆脱地方政府的行政干预。

对于垂直管理的建议，中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发认为并不可行。多年的实践证明，这些派出机构也难以摆脱地方力量的掣肘。环境保护工作在很大程度上必须依赖地方政府的支持，即便人事权和财权独立于地方政府，环保部门严格执行环境监督权力，仍会遇到地方政府部门不配合的情况，让监督执法变得异常困难。陕西省西安市在辖区设立派出机构，其效果就值得商榷。

“能否把保护环境的职责直接赋予地方党委政府，让地方党委和政府一把手对地方的环境质量负总责?”汪劲提出他的另一个设想。在日本、美国等发达国家，国家将环境管理的职权是直接赋予地方行政长官，地方行政长官再将权限赋予具体的行政职能部门。这样做的好处在于，辖区内出现了环境污染，环境质量下降了，直接追究党政一把手的责任。

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