中国人民大学蓝虹：政府性土壤修复基金亟待建立-第2页-北极星电力新闻网

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土壤修复政府性资金应采取政府性信托基金形式

我国污染责任不明土壤数量巨大，并且土壤污染可能引起突发性环境公共事件，这就需要政府做好应急准备，进行立即评估、治理修复、赔偿等工作，需要足够的资金数量作为救济保障。政府性基金以财政拨款、行政收费方式筹集资金，资金来源具有长期稳定性，符合土壤修复和赔偿所需资金的来源形式。因此，土壤修复资金应以政府性基金为主要模式。

需要注意的是，传统政府性基金在解决土壤修复问题上存在不足。第一，基金资金来源单一，没有吸引私人资金投入。仅仅以拨款和行政收费作为资金来源来支撑土壤修复治理工作，大大加重了政府治理土壤修复的财政负担。

第二，缺乏独立核算功能。基金收入上缴国库由中央或地方财政部门统一管理，进行统一核算，与土壤修复支出缺乏对应关系。这种管理模式会模糊基金用途，可能造成土壤修复基金挪作他用。土壤修复基金涉及修复技术评估、成本核算等专业问题，传统的政府性基金由于缺乏专业部门指导会造成土壤修复基金使用效率低下。

第三，不具备追责功能，弱化污染者付费原则在土壤污染赔偿过程中的作用。我国政府性基金的建立均根据基金管理办法，而基金管理办法的法律强制力较低，对于产权模糊但污染责任人需追索确定的土地和突发土壤污染事件而言，无法追讨污染者责任。

第四，土壤污染可能引发突发性事件，这时需要大量资金进行及时救济。现有政府性基金没有收支独立核算系统，需要按财政支出申请模式层层审核，缺乏救济所需的及时性，不具备立即支付功能。

笔者认为，土壤修复基金应借鉴美国政府性信托基金运作模式。美国政府性信托基金是受法律限制、用于特定用途的专项基金。政府性信托基金的信用托付体现在公众支付特定税收和费用来换取政府在公共管理领域的某些行动。其中，美国超级基金的设立对于我国构建土壤修复基金具有重要的指导意义。

美国超级基金分为两个信托基金——危险物质反应信托基金和关闭后责任信托基金，并以责任制度作为两个信托基金运行的保障。责任制度是通过法律《综合环境反应、赔偿与责任法案》、《超级基金修正案和再授权法案》建立的，是指严格的、连带的和回溯的法律责任。

超级基金的资金来源包括石油化工税、环境税、财政拨款、基金贷款利息违规责任主体罚款、土壤污染修复债券发行收益。

超级基金主要由美国环保局管理，采用联邦和州结合融资方式，由固体废物与应急办公室负责管理。其中，紧急管理办公室负责超级基金授权下的短期项目;超级基金补救和技术革新办公室与联邦设施反应和再利用办公室负责超级基金的长期项目。

超级基金的支出范围包括政府对计划中和突发土壤污染项目支出，对修复项目的贷款支出，自然资源和生态环境补偿、恢复以及评价支出，对州、部落和其他政府机构的土壤修复补助，预防规划支出，科学研究支出，设备费用，以及运营支出。

其优势在于：第一，政府性信托基金制度注重对私人部门资金在公共管理领域中的拉动作用。基金投资方式除了拨款外，还包括基于环境项目的贷款。贷款以私人部门未来的偿还为保证支付。在信托基金来源方面除了联邦拨款、税费收入，还包括以基金未来收益为保证发行债券，吸引私人部门资金，未来收益包括基金贷款的偿还和基金投资收益。

第二，美国超级基金责任制度是基于污染者付费原则建立的，法律规定污染责任人和被追索污染责任人修复土壤的义务，保证了对污染土壤修复的追索权利和执行力度。

第三，信托基金这种资金机制实行单独的核算体系，采取专业土地污染修复会计审计制度，由土壤修复专业部门负责资金运作。这保证了基金的立即支付功能，保证了对突发情况救济和赔偿的及时性，提高了基金的使用效率。

政府性土壤修复信托基金应注重长期性和阶段性

我国在借鉴美国超级基金模式时，在法律制度、管理模式、基金来源等方面应有所创新，注重基金对私人部门资金的拉动作用。我国政府性土壤修复信托基金应既注重长期性，又注重阶段性。

一方面，我国需要政府出资修复的土壤污染工作量巨大，既包括污染责任无法确定的城市、农村污染土地，也包括不具备承担修复成本污染企业的污染土壤，以及土壤污染引发的突发环境事件的及时赔付等。我国土壤污染修复所需时间长，棕色地块修复一般需要至少两年的时间。随着城镇化的不断深入，将会有更多棕色地块出现。加上我国大量农业耕地仍需修复，土壤修复工作将是长期的过程。

另一方面，随着相关土壤污染立法和土壤污染治理技术、固废填埋技术的不断完善，我国每年的土壤污染增量会呈现逐年下降的趋势。我国污染责任人明确的现有的土壤污染修复市场已经开启，国家出台了一系列政策推进国内土壤修复产业全面启动，国内土壤修复市场预计到2020年可达6856亿元。随着土壤修复力度的加强，污染责任不明确的污染土壤将逐步减少直至消失，而污染责任人明确的污染土壤的修复工作将由市场资金完成，无需政府出资干预，政府性土壤修复信托基金将完成其阶段性任务。（蓝虹马越作者单位：中国人民大学环境学院）

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