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我国经过两次“利改税”后才初步建立起的能源税收制度体系,至今没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标,各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的税制体系。缺少针对高耗能、高污染行为和产品课征的专门性税种,在国外广泛使用的能源税、碳税等本应在能源税制中起主体作用的专门性税种还未引入我国税制。不仅如此,甚至对部分出口增长过快的高能耗、高污染和资源性产品仍给予出口退税、关税减免等政策优惠。
能源税对合理利用能源,保护生态环境至关重要。在我国经济转型、产业升级换代进入关键阶段之时,能源税制改革显得越来越迫切。
目前理论界所说的能源税制主要指能源税收。从全球范围看,能源税收主要分为能源生产税、能源销售税、能源消费税、能源环境税、能源特别税五种类型。与西方发达国家不同,我国目前尚未开征专门的能源税,不是单一的能源税种,而由与能源相关的税费等共同构成一套税费合一的能源税费体系。所以,我国的能源税制属于广义上的“能源税制”。按现行法律法规,我国的能源税制不仅包括上述五种税收,还包括收益金、资产收益和行政事业性收费、行政事业性基金等。
我国的能源税制在节约和有效利用能源方面发挥了重要的作用,但起步时间较晚,体系尚不完备,能源税制缺乏统一原则和系统性。在现有能源税制下,能源资源收益分配不合理、能源产品成本不完全,能源产品价格不能反映市场供求关系。
我国经过两次“利改税”后才初步建立起能源税收制度体系,至今没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标,各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的税制体系。各能源税收政策散见于增值税、消费税、资源税等税种中。各税种设计之初没有进行统一规划,更没有遵循统一的设计原则,使得各税种在促进节能环保的作用上功能划分不清晰,容易产生重复征税,相关规定设计零散,衔接不紧,缺乏系统性,整体性。与国外相对完善的能源税制相比,我国现行税制中缺少针对高耗能、高污染行为和产品课征的专门性税种,节能环保目标不明确。在国外广泛使用的能源税、碳税等本应在能源税制中起主体作用的专门性税种还未引入我国税制。
具体而言,我国能源税收优惠政策单一,范围相对狭窄,力度不足。税收优惠方式主要限于减税和免税,受益面比较窄,影响了税收式支出的调节效果。我国虽然对废物利用、新型墙体材料、风力发电、环保设备和技术等有一定程度的税收优惠,但范围相对较窄,力度较小,仅在增值税与所得税中对一部分能源有所体现。对新能源的税收优惠力度尤其不足,不利于其大规模开发和推广。税收优惠政策中仍存在一些“反绿色”的措施,对部分出口增长过快的高能耗、高污染和资源性产品仍给予出口退税、关税减免等政策,对某些能耗较快、污染严重的涉外企业仍给予税收优惠。
由于能源税制的调控空间狭窄、税收规模有限,总体税率过低,不同能源的税率同质化,使得调控力度不足。目前我国对绝大多数能源产品都实行税率 17%的增值税,这不仅远远低于人均能源同样缺乏的英、法、德、意、日的 60%以上的能源税税率,甚至低于人均能源相对充裕的美国、加拿大的 40%左右的能源税税率。同时,对于不同能源适用相同的税率,也不利于引导能源消费偏好的转型,达到改善能源消费结构的目的。
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