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“事前准入与事中监管的关系,实际上是行政审批与环境监察的关系。行政审批是事前准入,环境监察是事中监管,是常态化的。新修订的《环保法》赋予了环保部门更多有强制力的执行权,有利于环境保护从注重事前准入向常态化的环境监察过渡。”清华大学环境、资源与能源法研究中心秘书长邓海峰说。
目前国家强调行政审批改革,环境监管也应与大方向一致,重点向事中、事后监管转移,因为目前的环境问题,只靠事前准入的调节是解决不了的。
邓海峰指出,目前的环境监察还存在一些问题。环境行政监察分为人的监察与技术监察。人的监察是指行政执法人员的监察,这种监察方式受制于人员数量不足、执法能力有限等因素,无法调节执法本身随机性与偷排长期性之间的矛盾,很难有效遏制污染。
技术监察包括企业自身监管设备和环境行政监管机关的设备。这种方式的缺陷在于机器无法应对突发状况。
基于此,邓海峰建议全面推进技术监管,尽快形成土壤、大气、水等的监管网络,选好仪器、设备的安放点,形成完整的全天候监管网络,这有利于改变个体化的监管;建议与公众参与相结合,以技术数据监管为主,以公众参与为辅,建立起完整而严密的监管体系。
“目前我国最需要的是自下而上的平台建设,以实现全过程监管。”邓海峰说。
中国政法大学环境资源法研究和服务中心研究开发部部长于文轩则从事中监管的角度提出建议。他以“三同时”制度和排污监测制度举例说明应尽快完善环境保护事中监管措施。
他指出,在我国环境法律制度中,较为典型的具有事中监管特征的制度是“三同时”制度。
“三同时”制度为我国独创,在环境管理实践中发挥了重要的作用。但是,违反“三同时”制度的处罚力度偏轻。事实上,处罚力度偏轻也是我国环境法律制度存在的一个共性问题。在这种情况下,违法者可能从违法行为中获益,这非常不利于保障法律制度的有效实施。
事中监管的另外一项措施是排污监测。目前,我国针对重点企业实施在线监测,能够较为及时地监督和管理这些企业的排污情况。但是,由于技术、资金、人力等原因,并非所有的排污行为都受到这种较为精确的实时监控,给违法者以可乘之机,并使环境司法实践中常常难以获得排污数据作为有效的法律证据。
由这两例可见,完善环境保护事中监管措施,一方面应健全法律制度和法律机制本身,使制度设计科学化,尤其是需要解决与此密切相关的“守法成本高,违法成本低”的问题;另一方面应扩大事中监管的适用对象,将更多的排污者纳入管理范围。
另外,应在管理理念层面明确事前、事中和事后3类措施的相关关联性。事实上,三者之间并非截然分割,而是互相支撑的关系。事前预防固然重要,但如果缺乏科学的事中监管措施和对这些措施的有效实施,便难以实现既定的环境保护目标。
中华人民共和国环境保护法
(2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订)
国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。
——第十四条
编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。
未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。
——第十九条
建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。
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