稀土产业困局：一边限制一边准入 有没有条件都在挖

“毕竟WTO是有相应规则的，包括配额及关税设置，虽然我们一直在力争、申诉，但是跳不出规则的框架，这个结果可以说在意料之中”

已经进行约2年的中国稀土国际诉讼，在2014年春天有了裁定结果：世界贸易组织(WTO)公布专家组报告认为，中国对稀土、钨、钼相关产品采取的出口关税、配额管理措施违反了WTO的相关规定。也就是说，中国不能再继续采用配额的方式管理稀土出口了。

这种结果似乎不难预见。早在2012年初，WTO就发布报告认定，中国限制9种原材料出口、为国内制造商提供保护。该报告要求中国降低出口关税，解除出口限额。

虽然还有60天申诉期，但多位接受《瞭望东方周刊》采访的业内人士认为，在WTO既定规则之下中方翻盘难度很大。

一些声音认为，稀土诉讼失败与美欧掌控WTO规则制定有关，它实际上是美欧通过掌控WTO对中国资源进行掠夺的具体体现。

不过，“我们自己应该更多地进行反思。”中国稀土学会秘书长林东鲁告诉本刊记者，要认真考虑如何利用好这个组织的规则限制。

在一定时间段内，此次裁定显然会对中国稀土行业产生影响，“但从长远来看，这个影响很快会过去。我们应该加强基础研究，突破重大关键技术，发展下游产业的应用，改变用资源换技术的局面。只有这样，我们才能谈到稀土强国，才能变被动为主动。”中国稀土学会副秘书长张安文告诉本刊记者。

当初的承诺

所谓稀土国际诉讼，是指美国、欧盟、日本诉中国稀土、钨、钼相关产品出口管理措施，不符合有关WTO规则和中方加入WTO时的承诺。

中方认为，中国的相关措施符合WTO的“可持续发展”宗旨，而且稀土作为一种不可再生的矿产资源，属于可用竭的自然资源，可以援引1994年《关税及贸易总协定》第20条，以“保护可用竭的自然资源”的原因限制出口。

在中国加入WTO时，有84个税号可以增加关税。然而在稀土、钨、钼三大资源中，只有钨的一个税号属于可增加关税范围，稀土以及钼都不在此范围。

所谓税号，简单说就是目录，海关处理进出口物品时，根据税号征收关税。

张安文说，相信当年确定这84个税号已经经过了充分讨论和艰难的讨价还价，“加入WTO本身就是个非常艰难的谈判。应该说入世时谈的事情，有让、有保、有缓，有些必须让步的进行了让步，该坚持的决不退让，有些给予了缓冲时间。”他解释说，“十几年前加入WTO谈判，可能当时我们对稀土的认识并没有现在这么高。”

因此，对于此次稀土诉讼失败，“毕竟WTO是有相应规则的，包括配额及关税设置，虽然我们一直在力争、在申诉，但是跳不出规则的框架，所以这个结果可以说在意料之中。”林东鲁告诉本刊。

中国用23%的稀土储量，提供全球90%以上市场供应的局面，从上世纪80年代至今已经持续了近30年。“这么长时间的供应，对一些发达国家来讲，已经常态了，形成了依赖。他们觉得就应该供给他们，而不会考虑对我们环境的破坏性影响。”张安文举例说，在南方的中重稀土矿区，开采1吨稀土矿就要产生1600吨到3000吨废土废石。而在包头生产1吨稀土氧化物，则会产生30000立方米废气。

其实，美国、加拿大等发达国家都有很丰富的储量。在上世纪80年代之前，这些国家也在供应稀土出口。但随着中国稀土出口量的加大，它们开始藏而不采或采而不卖。此前同样是稀土重要产地的美国，1997年就关闭了本土最大的稀土矿芒廷帕斯矿，改从中国进口更加廉价的稀土。

根据有关统计，1979到1986年稀土出口均价为每公斤7到9美元;1987到1991年为每公斤9.5到13.5美元;1992到2001年，价格回落到每公斤9到11美元;2002到2005年，价格甚至跌至每公斤5.5美元。

中国科学院院士徐光宪曾表示， 1995年到2005年10年间，因为低价出口稀土，造成中国外汇损失高达数百亿美元。

自2003年开始，中国开始对稀土实行配额制，到2005年进一步取消稀土出口退税，压缩出口配额企业名单。2007年起，中国对稀土生产实行指令性规划，减少稀土出口。

另一方面，在中国进行加入WTO谈判时，一个焦点就是解除对进口产品的壁垒，以实现外国产品在中国市场上的公平竞争。之后，作为鼓励或抑制国内产能的手段，中国曾采取提高或者降低出口税的办法，并对一些特殊产品采取出口配额制。

这就意味着一些产品在国内市场的价格低于该产品在国际市场的价格。类似的案例是，2009年6月，美国、欧盟向世界贸易组织提出控诉申请，称中国对铝土、黄磷和锌等共9种原材料采取出口配额限制，违背了加入WTO时的承诺。这些措施导致其他国家在钢材、化学制品的生产和出口中处于劣势，而中国相关企业则在竞争中获得不公平的优势。

2012年初，WTO发布报告认定，中国限制了9种原材料的出口，为国内制造商提供保护，并要求中国降低出口关税，解除出口限额，履行世贸组织所规定的责任。

WTO的规则

中国虽然出口稀土，但是这些低价出口的稀土，在国外经过深加工之后，往往以几十倍甚至百倍的价格再卖给中国。

“我们卖的东西，向来是低价卖，而买的东西，就变成了高价。”张安文说，一方面稀土消费国用我们的稀土获得很高的效益，另一方面给我们遗留下了难以恢复的环境污染和生态破坏。

1994年《关税及贸易总协定》第20条规定：如果其成员国认为某一种资源或者某一种资源性产品出口过度，带来本国资源的枯竭或导致环境污染严重，该成员国有权对这种资源的生产、销售、出口采取相应的出口管制和出口限制。而此次世贸组织专家组的裁决，认为中国的证据无法构成限制出口的理由。

在限制配额的同时，中国采取措施限制矿产品种类和冶炼的总量，作为稀土综合治理的一部分。在此期间，中国国内的稀土消费需求也在下降，并更加注重资源的有效利用。

张安文说，这些显然都是利于环保的，所以并非拿不出证据，“我们对企业获得配额的门槛，首先一条就是环保达标，这样有利于出口的质量，而配额设置前，一些不达标的产品也会出口。”

他建议，今后应该继续加强对上游产业的管理，收取资源税、设立排污费用，从生产的源头进行限制。另外，要加强对出口企业的管理，重视行业的自律，发挥行业协会的作用。

此外，张安文建议严格出口的准入门槛，并通过严格的环保标准进行管理，提高资源利用率等手段，实现对行业的有效管理。

“现在很多时候，我们都是被低价出口，说明我们虽然是供应大国，但是缺乏话语权，包括在国内，要形成合理的价格机制，保持较高而稳定的稀土价格，稳定最重要。”张安文表示，要确立新的出口管理模式，绝对不能再出现以往那种“白菜价”。

打击非法开采重心应下沉

中国早在1998年即开始实施稀土产品出口配额许可证制度，并将稀土原料列入加工贸易禁止类的商品目录。

与此同时，通过整顿稀土矿山秩序、制定行业准入政策、大力推进稀土行业整合等一系列措施，国内稀土价格一路上涨。

2011年，财政部、国家税务总局又下发通知，决定自当年4月统一调整稀土矿原矿资源税税额标准。调整后每吨稀土的资源税上涨数倍以上，这很快引起稀土市场需求大户美日欧等国的不满。

“可以说，资源税的调节作用还是比较有限的。”中国稀土协会副秘书长陈占恒告诉本刊，资源税的上涨，一定程度上刺激了南方某些地区的乱开乱采现象，因此这比正规渠道的稀土有更大的利润空间。

“我们要适应WTO的规则，趋利避害，也要利用好那些规则。”林东鲁告诉本刊，以后要在WTO的框架下进行沟通，加强行业自律，形成共识，实现保护环境，合理开发利用资源。

对于稀土行业乱开乱采的情况，林东鲁认为，虽然目前已经有比较健全的法律法规，但在执行和监管层面尚有诸多不足，“打击非法盗采现象，有环保的，有公安的，也有矿山管理的，多个归口，执行的力度、执法以及惩罚机制还有很多问题。”

此前有的地方采取联动执法的手段，由地方行政领导负责，取得了一定效果。但是也有些地方官员，与非法开采者沆瀣一气，“有些事情省里鞭长莫及，管理的重点应该在市县级以下。”张安文表示，如果重心下移、层层负责、管理到位、严格惩罚，不是不可治理的。

高端应用是短板

张安文表示，在稀土开采、冶炼分离技术以及稀土功能材料研发方面，中国的技术已经得到很大提升。然而，在稀土利用的下游领域，特别是元器件等高端产品核心技术及产品开发，仍然是短板，“国家应该搞好顶层设计，做好制度安排和加强政策、资金等方面支持，鼓励企业作为主体，开发稀土零部件、元器件技术，实现批量生产，实现稀土产业的转型升级，把稀土资源优势[-0.13%]转化为经济优势，完成从稀土大国到稀土强国的转变。”

2011年，国务院下发《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，明确要求严厉打击违法勘查开采和超指标开采，并提出全面清理稀土探矿权和采矿权，提高开采准入门槛。

一位匿名的受访专家向本刊表示，实际上早就不该再有新的准入企业了，“一方面在限制，另一方面还在准入。内蒙古的矿已经开了，江西的也已经开了，中重稀土和轻稀土都已经覆盖了，其他地方的资源应该予以保留和储备，而现状却是全部掀开，具备条件的挖，不具备条件的也在挖。”

另外，中国稀土企业过多，也不利于有效利用WTO规则。据了解，中国现在约有七八十家稀土企业，而西方国家一般只有七八家。此外，西方国家的稀土企业一般分工精细，严格走差异化的路子，而中国的实际情况却是大而全、产业趋同，这显然不利于向高端方向发展。

该专家直言，中国有广袤的国土，但是如何通盘考虑并最有效率地利用这些资源，有关管理部门考虑得还不够充分，“(对WTO的裁决)我们该辩解的，当然要积极辩解，但更重要的是，我们应该关起门来分析自身的不足。”