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2013年下半年,雾霾席卷中国北部、东部、东北部大范围区域,而中央政府屡次强调对于空气质量的刚性约束及纳入官员考核体系。
在已公布的28个省份2014年政府工作报告中,有26个省份将空气污染治理列为要务,占比超九成,其中明确提到治理雾霾天气和监测PM2.5的省份达到15个。
2014年3月5日,国务院总理李克强在人民大会堂作政府工作报告时说:“雾霾天气范围扩大,环境污染矛盾突出,是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。必须加强生态环境保护,下决心用硬措施完成硬任务。出重拳强化污染防治。”
总理前所未有地对治霾问题宣布了系统的措施和目标:以雾霾频发的特大城市和区域为重点,以细颗粒物(PM2.5)和可吸入颗粒物(PM10)治理为突破口,抓住产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节,健全政府、企业、公众共同参与新机制,实行区域联防联控,深入实施大气污染防治行动计划。今年要淘汰燃煤小锅炉5万台,推进燃煤电厂脱硫改造1500万千瓦、脱硝改造1.3亿千瓦、除尘改造1.8亿千瓦,淘汰黄标车和老旧车600万辆,在全国供应国四标准车用柴油。
记者从国家环保部获悉,今年全国两会所有的议案提案建议中,与环境问题相关的数量位居第一,其中有关雾霾的最多。
在两会的大小会场上,不少代表委员对雾霾问题的反思已超出末端治理的范畴,而是从结构调整、城市布局、部门协调乃至发展速度的角度,探讨目前中国面临的环境难题出路何在。
会场上热烈的讨论反映着民情民意的温度,而在会场之外的中国政坛,一场由雾霾而进一步推动的发展方式、执政思路之变,正在展开。
同呼吸共命运的内涵
“上世纪80年代,我们也有大气污染。那时候的新闻都有报道,中国版图上有卫星看不到的城市,比如山西临汾,辽宁的鞍山、本溪,内蒙古的包头等等,都是点状的污染。主要是因为城市里面有钢铁等企业。”国家环保部污染防治司大气处副处长逯世泽对记者说。
他介绍说,现在的情况比较特殊,全国不仅仅是某几个城市的污染问题。“像2月末那次重污染发生时,我咨询专家,假如北京没有人,就是一片草原,那会是什么情况?专家说,可能污染没那么重,但也会有,因为区域污染连成片了。”
逯世泽分析说,之所以发生这样的情况,一是因为城镇化,城市之间日益靠近;二是由于工业布局太密集,以钢铁为例,过去点状污染的那些城市,一个城市的钢铁产能最多几百万吨,而现在,光是河北省,钢铁产能就有三亿吨。其中大量产能还是在GDP指挥棒的召唤下,未批先建。
他说,管理部门已经意识到了这个问题。早在2008年做奥运会保障的时候,京津冀地区就首次提出了大气污染的“联防联控”。采取了诸如让污染企业大面积停产等一些措施,各地提到讲政治的高度来配合完成,付出了很大的经济代价。虽然取得了明显效果,但这种应急模式很难长期坚持。甚至为了弥补“联防联控”期间的损失,污染产能又迅速反弹。
石家庄市的数位官员和专家都告诉记者,作为重点保障的中心城市,北京不仅治理污染的经济实力比较雄厚,早在2008年前,其污染企业就已尽数外迁到河北等地。被首都淘汰的产能对周边地区而言,却是能带来经济效益的“香饽饽”。另外,移动污染源部分,北京的油品标准和汽车排放标准更是走在全国前沿,有专门的“京标”,品质差的油和污染重的车都不允许进入北京。这就是为什么在整片区域都污染的时候,北京的状况还能相对略好。
北京市的一位官员告诉记者:刚刚开始实施的《北京市大气污染防治条例》更是将这种制度保障推上了一个新台阶,很多条款都可圈可点,甚至可以说是了不起的进步。
比如,《条例》提出坚持规划先行,转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构,从源头到末端全程控制污染物排放。这不仅超越了“末端治理”的思路,更是对长久以来横冲直撞的发展模式的反思和变革。
联防联控,核心是利益共享、责任共担
然而,单就北京而言,不管如何加强措施保障,不管再投入多少治理资金,在华北平原一整片持续而深重的雾霾中,不可能独善其身。根据北京官方的统计,北京雾霾中的外来成分也占到了相当的比例。
《条例》的制定者当然也认识到了这一点,并提出加强与相关省区市的大气污染联防联控工作,建立重大污染事项通报制度,逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享。
但是,地区之间的显著差异决定了“联防联控”的平台存在短板。就拿河北来说,相对北京较为落后,除了信息可以共享、重大事件可以联防之外,经济、技术和制度保障都远远落后于北京。而地方保护主义等因素,又给联防联控增加了阻碍。
“联防联控现在还在探索阶段,核心还是利益共享、责任共担,如果没有这个核心,你跟邻居联防联控,凭什么?”国家环保部污染防治司司长赵英民对记者说。
2014年2月华北地区连续重污染天气出现以后,环保部组织了12路督察组分赴京津冀及周边地区,对重污染天气应对工作及《大气十条》落实情况进行专项督查。
“环保部的检查小组没有执法权力,也没有执法能力,不能直接对企业执法。只能通过发现的现象来佐证,看地方政府落实国务院的文件是否到位。我们现在下去都是带着记者,直接报道,头三天暗查,第四天通知当地政府,开始明查。把拍摄的一些证据放给地方领导看,说明检查中发现了什么问题,这些问题违反了国务院的什么要求,然后请地方政府给出解释。通过检查企业来达到检查政府的目的。” 赵英民说。
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