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不难想象,这一制度将对破坏环境的违法行为形成巨大威慑。
美国的中央环保部门几乎与日本同期设立,1970年7月,分散于农业部、环境质量委员会等多个部门的环境保护职能,集中成立了美国国家环保局。
和日本相似,美国国家环保局除了组织排污许可证的实施、对企业排污行为进行调查检查之外,也拥有极具威慑力的执法权。
美国环保局是美国最主要的环境执法机构,相比其他联邦机构权力更大。比如,美国环保局有独立的执行机构和法庭。由于环境问题的特殊性,美国环保局与各州的联系比其他部门更强。如果环保局发现地方的环境执法不力,可以直接行使原来由州行使的环境执法权。环保局或州政府在环保执法时有3种可供选择的行动:行政行动、民事行动、刑事行动。
这其中的刑事行动,惩罚范围从罚款到判刑。《资源保护回收法》中刑事处罚从每天罚款不超过5万美元或不超过5年徒刑,直至罚款总额不超过100万美元或不超过15年徒刑。大约每7次刑事行动中,6次的结果是罚款低于每天5万美元或刑期低于5年。
谁在影响环保政策
如前文所述,由于环保问题的地域特征十分明显,因此,中央地方关系是环保体制面临的问题之一。
尽管美国环保局拥有较一般联邦机构更大的权力,但是,美国各州环保机构仍然具有自主性。
中国海洋大学教授马英杰在对比了美国环境保护管理体制后,认为中国趋向于中央政府主导型和驱动型的环境管理体制结构及工作方式,是目前环境保护存在的问题之一。
在美国,州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理,各州环保局各自保持独立,依照本州法律履行职责,只依据联邦法律在部分事项上与联邦环保局合作,完成任务。相较而言,中国的地方政府缺少自主行为,积极主动性发挥不够,中央环境管理权力较集中,具体职能较繁杂,负担较重,管理成本较高。
因此,需要设计中央与地方环境管理部门之间的互动机制,在最大程度上保证环境保护措施的效率,这种互动体制基本可以保证环保标准既能保护公众健康,又照顾到各方的利益。
从日本的经验也不难看出地方政府在环保中的作用。
早在日本的中央政府将环保列入议程之前,日本地方环保行动已经先行一步。地方政府针对区域环境公害制定条例,为日后日本政府的环境政策制定打下基础。例如,作为日本地方自治政府关于环境立法的第一例,东京都早在1949 年就制定了《工厂公害防治条例》,这比“公害国会”早了21年。此后,大阪府、神奈川县、福冈县等也制定了类似的条例。
这并不难理解。由于环境问题与日常生活息息相关,因此民众发起的邻避运动常常成为地方最初的环保动因。
现在,日本地方政府仍然在环境保护中发挥巨大作用。比如上文中提到的指令控制制度,其污染物的排放值就是由地方政府与企业协商而定的。日本政府也十分注重畅通环保参与渠道,民众可以通过递交居民意见书来反馈意见,也可以参与听证会对环境问题提出意见和建议。
在美国,外界对官方的环保决策影响则拥有更多的自身制度特征。
影响美国环保立法的大致有两类团体,一是行业团体,一是环保团体。由于现代环保运动发源于美国,因此,经过多年发展,美国环保团体的力量已经十分强大。1992年,美国已有1万多个非政府环境保护组织,其中10个最大的组织的成员已有720万人。
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