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——总之,在电力改革这个问题上,并不是正确的事情,就是需要体制改革去做的;而电力体制改革可能带来一些新的问题,但是这些问题的解决需要额外的政策,也并不意味着改革本身是有问题的,需要推倒重来。体制机制的改革,主要在于建立市场运行的基础设施、规则与监管能力;而不同的政策措施,着眼于解决市场失灵或临时缺失条件下不同的政策目标。相比动辄就需要“统筹”的说法,这一“分工”与着力点的明确,更能接近市场与政府运行的合理边界。
有待明确的事宜之一:电力改革成功的标准是什么?——电力改革涉及到发电、输电、配电、调度、售电与用电等多个方面,改革的实施路径、工作组与时间表将陆续建立。可以预见的,这将持续比较长的时间。
——开放电网、公平接入无疑是这一改革文件的亮点之一,但是这一工作更像是个过程,并没有明确的目标。
——电价形成机制、市场化交易涉及到基础设施的建设,需要很高的能力与细节设计,并且受到诸多电力行业内外因素的影响,就此设定成功的标准很难。
——售电侧放开单独本身可能力度远远不够,其市场发育的竞争者——电网同时具有输、配电业务与售电业务,关联交易的存在可能性很难保证市场竞争的公平性。对输电网资产实施财务核算、功能与所有权方面的分离(unbundling)改革现在看来还比较遥远。
——那么有没有一个相对简单、容易被决策者与公众理解的目标呢?笔者的建议是,将若干年后的电价水平作为改革成功与否的目标。
——笔者的研究团队过去两年对我国的电价水平及其形成中燃料、发电、输配端、税负等因素的贡献进行了全面的分解研究,并进行了国际比较,得出三个基本的结论:
——(1)中国电价水平相对于其效率前沿,偏高。特别考虑到我国装备制造业的成本及其低廉,占电源主体的煤电、水电等设备的单位千瓦成本只有欧美国家的1/2甚至更低,但是其电力终端税前价格并不低。通过电力体制改革释放改革红利,可以有效地降低电价,也是电力用户集中的诉求。这是电价形成机制方面的含义。
——(2)中国的电价水平,相对主要发达国家,偏高。基于汇率转换价格的比较,可度量(并且只可以)可贸易部门面临国际均一产品价格的能源成本与竞争力问题。在这个方面,我国主要可贸易部门的电价水平已经比美国高出50%以上,比欧洲享受可再生能源附加豁免、增值税返还的大工业也高出不少。基于居民支出负担的角度,消费同样的电力,其占可支配收入的比重要高,这是影响居民生活水平的提高与福利水平不断扩大的一个因素。从这个角度,中国的电价是贵的。
——(3)中国电价水平相对于其可持续发展目标,比如能源与环境资源使用的长期稀缺性,偏低。不同于前二者属于实证研究的结论,这一条属于“规范”意义上的政策建议。未来需要额外的政策手段(通常是资源税或者消费税)抬高价格,抑制消费。并利用这部分政府收入,支持“好”的方面(比如居民收入、其他消费)的税收减免,取得多重的政策红利。
——现在的问题是:政府的政策手段并没有欧洲那样强度的体现(税率还大大低于欧洲的水平),而总体终端价格也就比欧洲低10%甚至比肩了。关键的问题是:通过改革,提高产业效率;把价格搞正确,消除大部分的价格扭曲。有些扭曲是额外的政策目标的需要,但是其理由必要要足够充分。
——基于这种投入产出的效率现状,笔者倾向于认为,将总体电价水平的实质性下降作为电力改革成果的标准将是合适的。从操作上来讲,美国的电价水平,各种税负比例较低,市场发达流动性强,是一个很好的参考指标。一般国际上将美国的终端价格水平,作为其他国家能源价格存在补贴或者重税的参考基准。考虑到世界能源价格日益具有联动性,我国电力改革的成功标准,似乎可以设定为上网电价低于美国5%-10%左右,终端税前电价水平始终低于美国10-20%左右。基于投入要素的价格水平,这也是完全可以做到的。而税后的电价水平,取决于税负与各种基金的大小,不具有时间上的稳定性,不宜作为标准。
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