发挥PPP融资模式作用 创新基础设施投融资机制

英国PPP模式的实践经验

英国是PPP模式的发源地，在相关实践方面全球领先，其运作模式深刻影响了欧美、亚太和拉美等国，这些国家在建立PPP政策框架以及实施要件时均参考借鉴了英国经验。英国自1992年使用民间主动融资(PFI)以来，20多年内建造了800多个基础设施和公共服务项目，总额超过700亿英镑，PFI项目的价值与数量约占全球的1/3。PFI使英国中央政府和地方政府较好利用了市场企业的专业能力和效率，革新了政府治理的理念与方式，并节省了大量财政资金。根据英国财政部的相关统计，截至2013年6月，在营的PFI项目为各级政府节省了16亿英镑。与此同时，英国政府致力于不断完善采购机制，减少制度缺陷，着手推动一系列改革，具体措施包括：公布整体政府账户，提高账务透明程度;推出PFI运营成本节约计划，改善成本效率和现金价值;实行新的审查与核准机制，确保采购过程合理、执行高效等。2012年起，英国政府结合上述改革经验，启动实施了第二代PFI模式即PF2，以进一步改善公共服务领域的公私合作。目前，英国及世界各国针对PPP模式的探索与完善仍在继续，并形成了一些值得借鉴的实践经验。

一是政府要发挥指导、监督以及合作者的作用，从而统筹协调公平与效率。PPP项目是一项复杂的系统工程，参与部门众多，法律关系繁杂，政府需从传统的垄断主导者逐步转变为政策制定、组织采购以及监测评估等角色，确保各方利益特别是公众利益不受侵害。例如，英国政府先后成立了PUK(Partnership UK)、基础设施局(IUK)等专业机构，辅导地方政府顺利开展PFI项目。此外，英国政府还建立完善相关法律、政策、实施与监管框架，如技术准则、合同标准、物有所值评估指南等，一方面极大地激发社会资本参与积极性，另一方面明确相关约束条件，避免公众利益受到损失。

二是全过程管理至关重要，其中风险管理是关键。一般而言，PPP的全生命周期流程控制涉及招商管理、风险管理与绩效管理三大环节。招商管理是项目成功的基础，需要建立公平的市场准入环境，订立清楚的目标。风险管理是项目成功的保障，包括了风险分担和合作机制，即应按照专业分工以及最佳承受能力分担风险，并建立开放合作框架，共同协商克服困难。而绩效管理作为战略执行工具，主要包括绩效监控和支付机制两大层面，以便及时修正问题，保证绩效目标顺利实现。

PPP模式下发挥金融的引导和促进作用

通常，PPP项目投资规模巨大，期限较长，在项目建设与运营过程中，金融机构的综合性服务是各参与方顺利完成融资责任与融资过程的重要支持。同时，PPP模式对各类金融机构而言也意味着机遇。因此，为推动PPP项目顺利实施，需要以创新的思维，推动建立市场化、可持续的资金保障机制，有效发挥金融的引导和促进作用。

一是构建多层次的资金供给市场，形成合理的融资结构。各类金融机构应通过业务转型与创新，积极参与PPP项目。立足我国国情，PPP的融资之路应以银行为核心，整合证券、保险和信托业，并积极尝试吸引保险公司、私募基金、社保基金等长期机构投资者参与项目的开发投资。充分发挥各机构的比较优势，着力构建多渠道资源，进而实现融资能力扩张与效率增进的有机融合过程。

二是发挥好开发性金融、政策性金融的作用。政府推进PPP项目，应灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的资金保障机制。尤其要加强与开发性、政策性金融机构合作。同时，开发性银行应充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁”等综合金融服务，并在合理范围内，给予PPP项目差异化信贷政策。地方政府还可与金融机构搭建合作框架协议，针对性地发展PPP产业发展基金，提高国有资金运用效率的同时，支持具有发展前景的公共项目。

三是银行类金融机构应发挥好“投行+商业银行”优势，从传统的资金提供者转变为资金组织者与牵头方。一方面关注政策导向，了解各地城镇化建设规划与项目的筛选进展情况，对于优质项目和具有发展前景的项目主动跟进;另一方面结合项目需求，设计开发综合性、创新性的金融产品，包括项目融资、贸易融资、银团贷款、出口信贷、资金管理等，可在项目管理、抵押担保措施、业务经营管理、融资租赁与多元化的银行咨询服务等领域进行探索。

四是引导鼓励证券公司、保险机构、信托公司、融资租赁、私募基金参与项目不同阶段的投资与管理，降低项目风险。证券公司可以开展债券发行、设计资产证券化产品以及PPP项目并购财务顾问等业务;信托公司可以通过过桥性融资，以夹层融资、名股实债等方式对风险较高的PPP建设期提供资金支持，或者发起并管理信托计划，成为项目基金的优先级投资人;保险公司则可以从资产端与负债端双向对接PPP项目。在资产端，可以通过股权投资、债权投资计划等与政府合作，缓释资产负债错配问题。在负债端，保险公司可为某些政府付费项目的履约风险承保，或者为项目建筑工程险、财产险等承保，从而提高项目结构设计的灵活性，促进风险的合理分担与转移。

五是引导各类金融机构突破创新，形成与PPP模式相适应的风险管理措施。PPP模式下，金融机构应调整原先阻碍性的政策，实施金融支持政策与风险管理体系的再造。在项目管理、抵押担保、还款来源方面进行探索与创新，建立适当的风险管理流程与评估模式。项目筹划设计阶段，金融机构主要对项目质量及投资主体的开发能力，包括投资者资金实力与技术水平、政府公共部门的管理能力、项目自身盈利和前景等方面进行重点评估;项目建设与运营阶段，金融机构应充分识别成本投入的各类风险因素，分类进行定量分析，开发设计风险缓释工具，确保项目按时完工并具备充足的现金流以实现投资回报。