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我国推广PPP模式的优化路径
PPP模式是国际公认的市场参与公共资源配置的有效途径之一。目前,财政部与发改委就PPP的基本思路和框架达成共识,密集出台多份政策文件予以支持,地方政府也陆续出台了地方版的PPP政策文件,开始新一轮的探索践行。未来,推广PPP将在借鉴国际成熟经验基础上,加快完善政策框架和制度环境,发挥政府和市场的比较优势,统筹协调,渐次推广,提升PPP项目的运行质量。
(一)建立并完善系统化、多层次的法律体系,均衡政府与社会资本之间的权力职能。目前,虽发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,发改委、财政部也出台了一系列政策文件,但立法层级相对较低,大多属框架性、指导性文件,缺乏系统性法律框架。为此,需进一步完善法律体系,可采用综合立法和单项立法相结合的模式:一是尽快出台基础设施投融资法、政府和企业合作法等主要法律法规,采取示范合同文本与自由式协议相结合的授权方法,明确项目合作中的重大事项,实现权力与职能在各主体间的均衡分配;同时,配套修改行业法、公司法、招投标法等存在冲突的法律条款,避免法律瑕疵。二是可参照国外立法模式,针对具体项目进行专项立法,以此界定政府、私营企业与项目之间的责权关系。
(二)建立科学监管和协调机制,构建政府与社会资本之间的良性互动。要明确监管原则,确立政府在质量与安全规划、核定价费标准、绩效评估、维护市场秩序中的关键作用。要建立监管协调机制,确立PPP牵头主管部门,进而构建涵盖财政、发改、住建、交通、环保等多个部委的跨部门协作机制,加强统筹协调,规范运作,提高项目透明度,并积极探索在省级层面设立相应的协调机构。为了防止公共部门滥用权利,可以考虑建立公众监督体系,通过投诉及建议渠道,借助网络等多媒体对相关信息与数据进行管理与分析,从而形成双向监督网络。
(三)完善风险分担与利益分配机制,提升政府与社会资本之间的合作水平。调动社会资本的参与度必须形成合理的风险分担与利益分配机制。对于风险分担,首先应在国家宏观制度层面明确并坚守“风险由最适宜的一方承担”的总原则,即社会资本主要承担设计、建造、运营与财务等风险,政府部门主要承担政治、法律、土地取得与监管体制风险。在微观运作层面,由于项目参与方对风险的认识、控制和偏好存在差异,且项目风险存在周期长、复杂性、动态性等特点,需要双方协商谈判,通过识别风险并初步分担风险,留置风险共担,风险的跟踪与再分担等步骤,形成科学的激励与约束作用。在利益分配方面,应坚持“盈利但不暴利”的总原则,具体操作中可根据任务重要性、阶段性任务绩效评价结果,评估各参与方在项目实际运作中的贡献,作为利益分配的基本参考,以保护社会投资者的合理经济利益不受损。
(四)建设重诺履约的信用环境,营造PPP模式推广的社会氛围。一是加强政策引导。采取多种形式宣传解读PPP模式的意义,强化舆论引导,积极培育“双赢”或“多赢”的合作理念;搭建现代信息服务平台,及时公开PPP项目审批建设运营全过程信息,确保政府和社会资本合作项目的公开透明。二是强化社会信用环境建设。重视投资者教育,广泛开展基于维护PPP项目合作双方权益的法律、契约和信用教育与宣传,确保政府依法行政,及时兑现合同约定,社会资本守信自律,提高诚信经营的意识。三是建立问责约束机制。加强合同管理,加大PPP项目合同违约行为的责任追究和处罚力度,为政府与社会资本合作营造良好的信用氛围。
(五)全面提升政府治理能力,培养专业人才队伍。一是地方政府应加强对PPP先进理论和成功经验的学习,对政策解读、模式设计、评估方法、具体案例、全过程管理控制等展开培训,提高地方政府的依法行政水平与治理能力。二是积极发展专业中介机构,加大相关专业人才和管理技术的引进力度,加强对专业人才的培养,形成一批既有理论知识又有实践经验的复合型人才,提升PPP管理专业化和决策科学化水平。
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北极星垃圾发电网获悉,商洛市城管局发布商洛市生活垃圾焚烧发电PPP项目(重大变动)环境影响报告书报批前公示。目前垃圾焚烧发电项目主体工程已建成,正在进行设备安装及部分配套工程建设。建设单位通过调查发现,预计能够进入本项目的垃圾量约930t/d,另有80t/d的污泥,总处置规模预计不超过1010t/d
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