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改革一开始步伐很快,有学者形容说:“各州的电力公司是如此缺钱,以至于监管体系还未建立就急于和私人资本结合了,很快就产生了十家左右的合营供电企业”。
为了解决投资者对制度缺乏信心的问题,1996年,巴西政府成立了监管机构——国家电力局(ANEEL),其主要职责是监管电力行业、制定相关政策、保护消费者利益、确保电力服务质量、确保经销商长期的资金资源、尽可能推动竞争等。
除了顺应全球趋势来引进自由上网、独立发电者、自由消费者、价格上限等概念外,1997年,巴西联邦政府又颁布了两项法案,一是允许供电商进口电力后,可以直接和用电方交易;另一个是允许自发电者把自己剩余的电直接卖给消费者。
1998年,巴西还建立了一个全国电力运营体系(ONS),用来协调和控制全国联网的发电和输电设施,优化水电系统的总体发电效率、提高供电安全和减少消费者的用电成本。当时,所有的长期供电和发电合同都被取消了,截止这一年,16家供电企业和4个发电厂被私有化,输电线路也正由ANEEL拍卖。
巴西打破国有垄断、引进私有资本、建立市场机制、成立监管部门、推进市场竞争的做法,是当时的潮流,也是普遍做法。
第二次电改由当时的新一届政府在2004年推出,以确保供电安全、低电价、和普及用电为出发点,从体制入手,通过法律和法案,确立了一套新的体系。
为了实现第一个目标:用电安全。这次改革引入了长期合约机制,规定电力合同必须是长期的,签署合约时需要发电厂提供实物抵押物。巴西政府认为,长期合约对确保电力供应安全非常重要,也便于政府开展长期的产业发展规划,计划到2017年实现全部电力合同长期化。
为了达到第二个目的,即低电费。巴西政府通过开展发电和输电项目的竞标,大力推动市场竞争机制。从2005年到2012年底,全国新发电项目的平均中标价格七年之间从175.16雷亚尔降至91.25雷亚尔每兆瓦时,在输电方面,平均中标价格同期下降了24%。
在巴西,发电和输电项目的竞价机制,不仅对控制电费有利,而且还对工程的如期完成至关重要,因为发电厂和供电方手中都有约定好价格的长期合同,确保了双方的收益,减少了企业的风险,也使之更容易获得资金。可以说,是在这一机制施行后,巴西电力版图才迅速扩张。
最后是第三个目的,用电的普及。巴西推出了“全民灯光”计划,随着电力版图的扩张和经济的发展,在2013年基本实现了全民通电。在这次改革中,成立了这样几个部门:负责产业规划的研究公司(EPE)、负责监测供电安全的委员会(CMSE)、负责批准“全国互联系统”(包括发电厂和输电企业的一个全国体系,涵盖了巴西96.8%的发电量)内电力交易的机构(CCEE),使全国变成了一个可以互相补给和调度的整体电力市场,而不再是以前的各个区域市场。
此外,还由相关各部委联合成立了全国电力政策顾问委员会,负责制定方针,批准巴西矿产和能源部提出的与电力相关的建议。
在电的交易方面,第二次电改建立了两个机制:一个是发电厂和供电方参加的常规机制(ACR),还有一个是发电厂、中间商、进出口商和自由消费者都能参与的自由机制(ACL)。其中第一个机制涵盖了巴西“全国互联系统”内的所有供电企业,他们必须通过竞价程序购买电力。而在自由体系中,买卖双方自由签订协议。
经过11年的运转,虽然还有这样那样的问题,但巴西国内目前对这套体系的总体评价是积极的。电力是经济的血液。第二次电改之后,巴西经济并没有再受到过电力短缺的制约,从这个角度上说,巴西人成功地进行了电力改革。
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