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美国电力市场是世界上规模最大的电力市场之一,年发电量4万亿千瓦时,约占世界总发电量的四分之一。美国也是世界上最早进行电力市场改革的国家之一,电力市场运行机制、监管体系比较成熟,市场竞争程度较高。
与中国完全不同的是,美国改革前的电力市场,主要是由民营企业形成电力行业的垄断。从20世纪六七十年代开始,自然垄断符合社会效益最大化的目标取向的观点,在西方受到广泛而普遍的质疑。Thomas DiLorenzo曾在《自然垄断的迷思》(The Myth of Natural Monopoly)中指出:“自然垄断理论是19世纪经济学的一个虚构,它为19世纪的美国垄断资本家的特权辩护”、“即使规模巨大、资本密集的产业也是可竞争的领域”。诺贝尔奖获得者George Stigler 在其最为知名的《规制的经济理论》(Economic Theory of Regulation)中指出,自然垄断的规制机构通常会被其所规制的垄断企业俘获,为垄断企业的利益而非公共利益服务。这形成了后来有名的俘获理论的基础。
美国的宪法与立国精神高度重视对于私有财产权的保护,在各种法律上对政府的权力做了许多的节制。政府不能随便没收电力公司的私有产权,也不能任意干涉他们的经营方式。因此电力体制改革在政治上是一项非常艰难任务。政府往往只能以协商、呼吁的方式,鼓吹邻近区域的电力公司把他们的输电网路拿出来,联合组成共同的电网调度组织(regionaltransmissionorganization简称RTO,也有的称为independentsystemoperator简称ISO,或称为powerpool)。这些RTO/ISO的成立,使得发电业的竞争成为可能。虽然输配电网的产权分属于许多不同的公司,但是区域的电力调度由RTO/ISO来执行。各个发电业者以竞价的方式在电力批发市场把电卖给RTO/ISO,然后RTO/ISO再把电卖给各个地方的配电业者零售给终端用户。
虽然采取了如此妥协的方式,美国的电改仍是进展缓慢,至今只完成了大约一半。另外一半的地方还是沿袭了地方电力公司各自为政的传统局面。
为什么只把输电网络拿出来共同调度,配电网络仍旧各自分散呢?这是因为要形成发电业的竞争,只需要把上游的输电系统连起来就可以了,政府要协调众多的私人公司把部份财产拿出来共同管理,当然不能要求太多,要求的少才容易实现目标。美国的输配分离,并不是因为输配分离有什么好处,而是在历史演进的过程中政治妥协的结果。中国的电改把输配分离当作目标,到底是为什么?我怎么想都想不明白。
为什么优先推动电力批发市场的竞争,而搁置电力零售市场的竞争呢?这是因为电力批发市场的竞价上网可以有效形成发电业者之间的竞争,使得各个发电业者能有更大的经济诱因去降低成本与发展新技术。零售市场的竞争虽然也是有好处,但是效益比较有限。在推动改革时当然应该先推效益大的。中国放弃推动竞价上网,而先推动开放售电端的竞争,在我看来也是很奇怪的作法。
中国以国企主导来发展电气化,因此电网的结构本来就是大一统的格局,这可以说是社会主义的优越性。近年却不断有要求拆分电网的传言,这在我看来也很难理解。
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