【灾难救援】“化、生、放、核”突发事件中的对外援助管理 ——美国政府对日本“三重灾难”的救援-第2页-北极星核电网

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构建双边对话

日美官方之间众多的信息交流渠道，往往是由华盛顿与日本对应机构直接定向互联，这就使得在前线的救灾人员难以掌握美国政府救灾行动的动向。相比驻日美军与美国国防部以及日本自卫队之间的固定交流渠道，参与救灾的其它美国机构和日本相关部门之间的临时对话，反映的是危机的强度和风险、两国政府参与救灾的机构和人员数量以及所面临挑战极其复杂的特质。对于日美两国政府而言，管理政府内外救灾机构之间的信息流是一项极其艰巨任务，因为许多机构之间的交互经常不按套路出牌。

日美政府机构之间的对话频繁涉及到美国对事态进展信息的了解需求，以及日本政府有关美国后续援助的询问。由于两国政府之间的信息通道数量过多，日本政府与美国方面磋商建立了一种有效的对话机制——在国会议员细野豪志和首相菅直人特别顾问的监督下集中进行政府间对话，并于随后指定了负责核危机管理的大臣。这种机制用以构建和加强两国政府关于危机问题(尤其是关于美国对日本的援助)的对话，通常被称为联合危机管理协调小组，美国官员也称之为“细野程序”。此外，细野程序会议中的重点对话还促进了两国不同部门之间的协调。对美国而言，当危机持续至四月，在使馆内部建立一个跨部门组织的呼声日渐高涨，该组织主要用于支持履行细野程序义务，还可以对大使馆接收的增援人力进行管理。

因为核管理委员会人员本身就是救灾援助队成员，所以在整个四月底的时间里，联合危机管理协调小组的部分职能一直由救灾援助队担负，救灾援助队与大使馆紧急行动委员会、联合支援部队、以及其它参与救灾的组织进行了密切的协同。救灾援助队的组织理念是向国外部署民事救灾力量时常用的一种方法，通常以使馆内部行动为基础，在美国大使团团长的授权下与东道国协调美国政府救援工作。联合特遣部队的组建，主要用于组织和管理军事应急行动所需的人力和物资，在其组建之前还没有类似的协调机制可以接收和组织被派往美国大使馆的非军事增援人员。

跨机构合作组织

四月下旬，灾区的人道主义援助需求量开始减少，救灾援助队认为可以在适当的时候终止人道主义援助工作。日本对外国援助以及核紧急情况双边对话仍有需求，因此需要建立一个后续的组织机构，用于召集有关各方向日本政府提供后果管理援助。大使鲁斯在征求了华盛顿有关部门意见后，通过与救灾援助队领导层合作，组建了一个双边援助协调小组(BACC, the Bilateral Assistance Coordination Cell)，用以支持美国政府参与细野程序。双边援助协调小组的成员来自国外灾难救助处和大使馆相关办事处，以及其它业务相关组织如美国核管理委员会、能源部、国防威胁降低局、美国太平洋司令部以及驻日美军部队。双边援助协调小组通过美国商务部对外商业服务部与华盛顿对口部门联络。美国核管理委员会代表双边援助协调小组协助与核电运营商协会进行技术对话。

双边援助协调小组接到日本政府通过细野程序发来的众多求援申请，这些申请来路广泛：更高级别的会议、日本内阁秘书处领导的高级别工作组、日本文部科学省领导的核辐射监测接替工作组。参与救灾的美国、日本组织在上述会议和工作组都派有代表。救援需求被添加到一个任务跟踪矩阵，这个矩阵由救灾援助队设立，并由日本内阁秘书处和美国大使馆共同管理。双边援助协调小组任务分配矩阵隶属于救灾援助队的任务分配矩阵系统，主要用于涉核国外援助协调，它可以单独列出所有援助请求并跟踪任务完成进度，还可以记录美、日工作人员的审批职责。

共享矩阵的运用，使得双边援助协调小组人员可以与细野程序执行机构工作人员进行有效的交互。有关物资援助的正式请求按照优先级进行分类，而信息和技术类的援助请求则不在该序列，当请求被完成或被撤销后，它们将被移至矩阵末尾。在细野程序会议之前，美国和日本提前对共享矩阵进行了联合修订。这种矩阵协作系统能够及时高效地响应日本政府提出的求援申请，为两国政府之间的沟通建立了一个单独的、流线型媒介，展现出了良好的适应性。

救援经验

这次复杂而艰难的救灾行动，为日本和美国政府应对未来可能发生的紧急事件(尤其是那些涉及“化、生、放、核”元素的事件)积累了大量宝贵经验。在危机处置过程中，国际救援组织显然要比专注于国内灾难救援的机构工作经验更加丰富。美国国家应急响应体系借鉴了2005年卡特里娜飓风救灾行动的一些经验，使得所有响应者都能够协同制定计划、开展训练并参与国内灾难救援和国家应急事件全民响应。2010年1月海地地震救援的重要经验启示我们，建立国际应急响应框架(IRF, the International Response Framework)将会有助于促进国内和国际救灾机构之间的相互了解，可以更好地摸清彼此的组织、能力和程序等问题。一些令人头痛的问题——诸如捐赠人协调、人员扩编、涉“化、生、放、核”元素复杂灾难救助机构的职能角色等，可以通过该框架在国际范围内寻求解决。国际应急响应框架还可以为整体政府计划和改善救灾条件搭建一个更好的论坛。

通过在灾害风险减降和应急预案演练等方面的合作，各组织机构之间增进了相互了解并建立了合作规则，为今后重灾救援工作的顺利开展奠定了坚实基础。但每次灾难的特点都是不尽相同的，救援工作只有永远保持良好的适应性和创新性，才能从容应对未知的挑战。日本政府主导的细野程序，是一套在重灾救援过程中管理外国援助的有效机制，必将在未来的复杂危机事件处置中发挥重要作用。

最后，由于目前尚未建立大使馆级的外交后果管理机构，东京大使馆与救灾援助队的专家们便一同努力，制定出了适应日本政府后果管理的后期需求的最佳解决方案。双边援助协调小组的设立以及其运行机制就是方案内容之一，它反映出救灾援助队现行工作程序(如任务分配矩阵系统，事故指挥系统)良好的适应性。未来一旦再有“化、生、放、核”紧急事件发生，美国政府可能会在大使馆内设立一种管理机构，该机构既可以协助接收和分流前来救援的人员，又能向使馆提供人力增援，进而对美国政府的对外援助工作产生促进作用。

原标题：突发事件的对外援助管理美对日三重灾难的救援

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