【灾难救援】“化、生、放、核”突发事件中的对外援助管理 ——美国政府对日本“三重灾难”的救援

重大灾难的救援工作，通常具有时效性要求高、组织过程复杂以及实施难度大等特点，而对外国实施灾难救援，往往还涉及后勤、语言、文化和组织等方面的问题。2011年3月11日，日本东海岸发生地震并引发海啸，造成大片沿海居民区被毁，超过19000人在海啸中丧生。这次地震后的救援工作，对任何国家来说都是一项异常艰巨的任务。由于平时广泛开展了全社会抗灾训练和巨额的防灾投入，日本应对自然灾难的经验和能力都处于世界领先水平。然而，海啸之后福岛第一核电站发生核泄漏造成的严峻局势，却使得日本政府遭遇了空前复杂的危机。

为了弄清核电站故障对日本造成的威胁，进而遏止灾难进程，日本当局必须对参与救灾的政府部门和民间机构的各种信息、灾情评估和救灾能力进行整合，因为这些部门和机构之间通常并不共事。美国政府同样需要尽快在多个独立机构之间迅速建立起密切协同的工作关系，以帮助日本应对极端复杂并急剧恶化的危机。

这是一次涉及“化、生、放、核”多元素的复杂救灾行动，是美国迄今为止所开展的最大规模救援，对参与各方的组织适应性要求都很高。美国政府在《外交后果管理规定》中已经明确了应对此类事件的详细程序。在救灾过程中，美国救援人员发现，现行的规定在跨部门组织程序和结构方面存在界限模糊和定义不清等问题。在这次日本地震救援行动中，美国驻日本大使约翰•罗斯负责众多参与机构之间的协调工作。随着时间的推移，日本和美国政府的救灾行动组织机制逐步发展形成。在未来可能发生的自然或人为灾难的救援工作中，参与救灾的政府部门和非政府组织之间势必会进行交互协作，因此这次救灾行动的经验教训值得我们进行回顾和总结。

美国政府的救灾方法

美国政府拥有一套成熟可靠的国外自然灾难救援系统，由美国国际开发署和国外灾害救助处负责领导。美国政府根据1961年施行的《对外援助法》，设立了美国国际开发署(USAID, the U.S. Agency for International Development)，并将灾难援助权授予该署署长。在1964年—1965年的马其顿救灾行动中，由于各救灾机构之间糟糕的协同配合，美国国会不得不组建了一个强健有效的协调机构，这便是国外灾害救助处(OFDA, the Office of U.S. Foreign Disaster Assistance)的前身。国会最初曾考虑将国际救灾行动领导职能授予国防部(DOD, Department of Defense)，但最终却交给了国际开发署和国外灾害救济处，由此淡化了美国救援行动的军事色彩，此外还一并建立了国防部和其他政府、非政府参与者之间的协调机制。由于救灾参与者来自不同层面，美国国外灾害救助处和人道主义救助组织之间的协同不断出现问题，尤其是当军队和联邦政府人员大量参与时问题更为严重。

国外灾害救助处参照著名的美国林务局(the U.S. Forest Service)“事故管理系统”，创立了救灾援助队(DART, Disaster Assistance Response Team)模式，以参与国外重大灾难救援。国内救灾方面，国土安全部的“国家突发事件管理系统(NIMS, the National Incident Management System)”组织结构简洁，便于接纳、整合国际救援，还可以根据实际灾情确定救灾行动规模，适用于局部区域、州乃至国家级救灾行动。“抗灾指挥体系(ICS, the Incident Command System)”是“突发事件管理系统”中的关键机构，该体系使用标准化方法管理救援现场，将人力资源集中在指挥、执行、规划、后勤和财政(或行政)等五个中心领域。“抗灾指挥体系”的组织结构与美军编制体制相似，旨在实现对灾情的快速响应，同时整合广泛的外部机构和组织。国土安全部将“抗灾指挥系统”纳入“国家突发事件管理系统”，使其成为《国家应急响应纲要》(NRF, the National Response Framework)的基础结构。该纲要是指导国内救灾的主要文件依据，旨在为各种灾难和恐怖袭击的救援行动提供“扩展性好、灵活度高、适应性强的”协调机构。

国外灾害救助处救灾援助队的组织模式，是多次参加国外救灾行动后总结得出的。在最近发生的一些重大灾难中，美国还动用强大的本土救灾力量参与海外救灾，这表明国内和国外救灾体系之间的组织共性是很有用的。例如，2010年1月海地地震后，美国联邦紧急事务管理署(FEMA, Federal Emergency Management Agency)行政官克莱格•福格特与美国国际开发署行政官拉吉夫•沙赫一同迅速前往海地首府太子港，联邦紧急事务管理署的工作人员也被派往美国驻太子港使馆与救灾援助队里的国外灾难救助处救灾人员一起展开工作。派往海地的健康与人类服务部灾难医学救助小组也受救灾援助队领导，但其通常主要负责国内救灾。

救灾援助队一般由国外灾难救助处的地区顾问领导，这些地区顾问长期生活在各自负责的区域，对当地的地理条件、政府机构和影响救灾的各种问题都比较熟悉。理查德•斯图尔特•奥尔森，在研究国外灾难救助处救灾援助队系统时指出：“部署救灾援助队有一个好处在于：可以自动明确职责分工，当多个美国机构进入同一地区后可以避免上传下达混乱。这种明确的分工即便是在有美军参与的救灾行动中，也能奏效。”在过去的十年里，美国国际开发署和美国国防部之间的透明化和系统化协作已经取得了实质性的进展。美国国际开发署发展顾问和国外灾难救助处人道主义援助顾问已经入驻美国防部分布在各地的作战司令部，该署还于2005年建立了一个涉军事务办公室(现为军民合作办公室)。虽然灾难发生的背景迥异，但2010年赴海地和2011年赴日本的救灾队中都编入了大量的军事人员，而且历次救灾行动都很重视跨机构和跨国协调。

对日本人道主义危机的最初援助

3月11日日本东部大地震之后立即展开的日美联合救援行动，是日美同盟历史上最大规模的军事合作。为了应对危机，日本自卫队(JSDF, the Japan Self-Defense Forces)调集超过100000人组建了日本历史上第一支联合特遣部队，并首次将预备役部队充入现役。超过24000人的美军部队参加了“友谊”行动，在与美国国际开发署、美国核管理委员会(NRC, the U.S. Nuclear Regulatory Commission )、美国能源部(DOE, the U.S. Department of Energy)以及许多其他美国政府机构的密切配合下，支援了日本救灾工作。

在接到海啸造成重大损失和人员伤亡的报告后，美国国际开发署立即向日本派出了一个救灾援助队。美国国际开发署行政官沙阿与来自美国政府各部门的高层官员们共同商议、评估了日本东部地区的灾情报告，在震后不到24小时迅速做出决定：派遣核管理委员会工作人员加入救灾援助队。这个决定确保了在危机蔓延初期，救灾行动可以获得美国核专家技术支持。救灾援助队的最大优势在于，来自不同机构的专家队员们相互之间可以快速进行支持协作，这些专家的快速部署体现出密切的跨机构会商以及重大灾难信息即时共享的重要意义。

国外灾难救助处与费尔法克斯和洛杉矶达成协议，由这两座城市提供可快速部署的城市搜救队(USAR, the Urban Search-and-Rescue team)。3月13日，城市搜救队乘坐国外灾难救助处的商业包机抵达日本，救援设备由美国空军C-17S运输机另行运送。由于三泽空军基地提供了宝贵的后勤、地图以及其它支援，城市搜救队得以集中精力在岩手县海岸重灾区大船渡和釜石展开救援。救灾援助队迅速向位于横田空军基地的驻日美军(USFJ, U.S. Forces–Japan)总部派遣人道主义救援顾问，以促进军民协调，同时对日本政府部门提出的军事援助请求进行审查。

在救灾过程中，国外灾难救助处使用任务分配矩阵(MITAM, the Mission Tasking Matrix)系统对军事援助请求进行接收、评估、验证和排序。这套系统已成功应用于许多救灾行动中，国外灾难救助处工作人员在人道主义联合行动课程中向美军人员进行了详细介绍。在“友谊”行动中，驻日美军成功地运用联合需求审查委员会对任务分配矩阵列出的请求进行评估，并根据联合特遣部队司令的优先权以及可用资源状况决定这些请求是否能够得到支持。驻日美军还在位于仙台的日本联合特遣部队司令部和位于市谷的日本防卫省设置了双边危机行动小组，驻日美军副司令就在市谷。同样，日本自卫队的一名将官和许多其他官员也被派往驻日美军总司令部所在的横田空军基地展开工作。

日本的官方救灾组织仅为地市级别，并不是像美国那样由联邦紧急事务管理局设立国家级的专业民事救灾机构。因此，日本自卫队在国内大规模救灾行动中显得格外重要。“友谊”行动以及其它更多的救灾行动证明，美日部队之间密切的工作关系和长期的联合演习有着十分重要的意义。在“友谊”行动中，美军运送了大约189吨食物、87吨救援物资以及2000000加仑饮用水以支援日本救灾。

经日本政府同意，美军在海啸发生5天之后清理了被废墟掩埋的仙台机场跑道，使C-130运输机在3月16日得以顺利降落。机场的开放使得日本政府和救援机构可以采取空运的方式，将大批救援物资运至该地区。这得益于美军上下齐心协力的辛勤工作，也得益于美军指挥官与日本自卫队的密切沟通与协作。在灾后环境中，保持良好的沟通至关重要。救灾过程中，上至政策协调，下至一线救援，东京的各级机构都迫切需要促进沟通协作，因此可以同时使用日语和英语的军事人员显得尤为重要。这些军事人员包括驻日美军中的常驻人员、接受过语言培训的使馆人员，以及对外战争学院人员和在日本自卫队的军事交流人员。

大量来自各类组织的人员被编入美军常驻日本部队，美国太平洋舰队司令、海军上将帕特里克•沃尔什麾下的联合特遣部队也进驻日本，这使得驻日美军军力得到加强。帕特里克•沃尔什很快被派往日本担任联合特遣部队总司令，并领导联合支援部队(JSF, the Joint Support Force)。联合支援部队的命令直接下达给美国空军、驻日美军司令，中将伯顿杨•菲尔德。联合特遣部队概念是一种非常重要的组织机制，它可以根据救援行动的特定需求调派人员，可以使工作流程明晰易懂，还可以迅速引导后续增援人员的行动。对于驻日美军来说，在开展“友谊”行动、与其他美国机构协作以及支援日本自卫队的过程中，这种机制都是至为关键的。

核事故应急处置

当危机的严重性日渐显现，参与救灾的美国驻东京大使馆和美国政府民事机构，都面临着人力资源匮乏的难题。地震和海啸过后，救灾援助队抵达日本开始执行美国人道主义救援任务，福岛第一核电站是他们的主要的救援地，他们在那里支援日本政府的救灾工作，并向美籍公民较多的社区提供保护。

最初派遣的核管理委员会人员很快得到了增援，增援人员包括该委员会高级管理人员和普通工作人员。核管理委员会小组将基地设在大使馆，与大使馆高层、驻日美军和其它机构的救援人员密切配合协作。能源部向使馆能源专员办公室增派了核能安全管理局官员和普通职员，以提供有关放射性污染、事故发展状态、后续稳定和放射物质清理等方面的工作建议。能源部迅速与美国太平洋司令部和日本自卫队展开合作，担负放射性物质地面沉降航空测量任务，并与日本政府共享测量评估结果。不久之后，该测量技术被转交给日本政府，测量设备也被安装到日本自卫队的飞机上。

如何与灾区美籍公民社区进行交流，是驻日大使鲁斯和使馆工作人员们面对的最大挑战之一。最终，社交媒体被证明是最有用的沟通工具，驻日使馆公共事务工作人员用Twitter, YouTube,和Facebook向社区通报最新事态并提供救援方法信息，如核电站附近的疏散区提示等防护措施建议。

管理“化、生、放、核”紧急事件的最大挑战之一在于，理解并承认民众内心与日俱增的忐忑和恐惧，通过及时、透明的沟通化解公众忧虑。一位来自疾病预防控制中心的风险沟通专家，以及数位来自众多机构的学科专家一同与社区美籍公民进行面对面交流，在论坛上回答问题并帮助讲解危机处置措施的实际效果。

食品与医药管理局的客座专家帮助进行了食物链放射性排放影响评估，美国国家癌症研究所的一位放射肿瘤专家就核辐射对民众潜在的健康影响提出了专业见解，美国国家海洋和大气管理局的官员借鉴深水地平线石油泄漏危机中的渔场管理经验协助进行本次危机管理，美国民事救援队通过美国国际开发署民事救援办公室，向驻东京大使馆派遣工作人员以增强民事救援能力。

最终，约145名增援人员抵达东京美国使馆，并被编入270名常驻工作人员队伍中。这个数目不含被派往日本自卫队横田总部以及其他地区的美军增援部队，以及一些赴日参加短期会议的美国官员和大使馆人员。因此，参加救灾的美国大使和政府官员必须要解决好两个关键问题：一是在救灾过程中构建和促进与日本政府的对话;二是要管理好赴日救援的美国民间人士。