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1970年美国联邦电力委员会(Federal Power Commission)进行了一场全国电力普查并做出了电力需求成长预测:美国全国电力需求将在1980年达到3.08 万亿千瓦小时,并且到1990年将达到5.8 万亿千瓦小时。这个由美国全国专家学者共同讨论决议做出的预测值,现在经由与历史资料比对,可以看出当时对1980年的电力需求高估了35%,而对1990年的电力需求则高估了91%(图二)。
图二 美国联邦电力委员会1970年所作长期电力需求预测与实际值比较
图二可以看出美国能源需求的成长:从1950年到1974年左右大约符合一个完美的成长曲线,然而在大约1974到1975年附近出现了一个小小的拐弯。美国的能源产业界,因为当时忽略了这个小小的拐点,持续按照先前错误的成长曲线预测值进行投资规划,结果造成整个发电业都出现严重的产能过剩,甚至到了濒临崩溃的程度。从1974年开始,许多原本兴建中或规划中的核电机组与燃煤发电机组都因电力需求不足而陆续取消(表一)。
表一 取消的核电与燃煤发电机组数
从二十世纪初一直到1970年代以前长达70年的期间里,美国的发电成本大致呈现缓步下降的趋势,当时美国还没有进行电力市场化改革,由于电力的供应具有自然垄断的性质,美国各州政府都设有公共事业委员会来对当地的电价进行管制,一般都是根据成本加成法来规范电价。在1970年代之前,发电成本逐步下降,所以不管是政府、电力公司、消费者都是皆大欢喜。每隔几年电力公司会因为获利超过法律规定的上限,而向政府提出调降电价的申请,政府当然欣然同意,而消费者也乐意接受越来越便宜的电价。
1973年中东的阿拉伯国家对美国实施石油禁运,国际原油价格大涨,美国的电力公司跟投资业界普遍认为油价上涨会加强煤炭与核能的竞争力,使得许多原本使用石油作为能源的产业转向用电,因此加速规划兴建更多的发电厂。结果事与愿违,石油危机造成全球经济萧条,美国更是首当其冲,而经济成长减速造成用电需求成长也减速。新建了许多的电厂,却没有足够的电力需求来使用这些电厂生产的电能。
由于新建电厂需要大量的资金投入,不论完工后的电厂产能可不可以有效运用,这些为了建厂所借的贷款利息都还是要付,本金也要在一定期限内归还。于是随着过剩产能越来越多,电力公司的财务负担就越来越沈重。过剩产能造成电力公司成本提高,于是电力公司向州政府申请提高电价,但是政府的公共事业委员会有时却认为这样的成本上升是因为电力公司的错误规划所造成,所以不同意把这些过剩产能的投资纳入成本转嫁给消费者。在上个世纪70年代,美国大约有40%的电价上涨申请被政府否决。成本上升,政府却不准涨价,于是有不少电力公司开始出现财务危机,甚至到达必须进行破产重组的严重程度。
这场美国发电业的泡沫化历史,对于美国电力产业的投资逻辑也造成重大的冲击:在发电业泡沫化之后,电力公司在电力需求成长前景不明的新常态下,如果贸然投资兴建大型电站,而建成之后因为需求不足而使产能无法充分利用,反而会造成沉重的财务负担。
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