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图四 国际原油价格长期走势
大型电厂或是大型煤化工项目这类规划周期较长,且需要巨大的资金投入的项目,在全球能源大局势发生逆转时,投资者的反应速度对于公司的命运有关键性的影响。从开始规划项目就必须支出相关的费用,一旦开工建厂,费用开支更会快速累积。十年内可能不具经济效益的过剩产能越早取消,损失就越小。
对于长达十年以上的产业规划,必须把技术发展的世代交替考虑进去。
在1980年以前,燃气涡轮发电机的技术还未成熟,当时燃煤发电是最主流的发电技术。1980年到1998年发电业长期萧条,各式发电技术的新装机容量都很少,主要的发展方向在於利用废热回收做热电联产。这种小型热电联产的发电机组大多数采用天然气为辅助燃料。到了1998年以後,美国发电业开始复苏,但是燃煤发电却没有复苏,因为此时燃气发电技术已经成熟,燃煤发电已不再具有竞争力。直到2008年到2012年间,燃煤发电才有小幅度的复苏,但成长幅度仍然远远比不上燃气发电与风力发电(图一)。从2005年开始,风力发电出现爆发性的成长,随着风力发电成本在数十年间逐渐下降的结果,近年来风力发电的平均成本已经普遍低于燃煤发电。而且风电相对于煤电的成本优势预期在未来还将持续扩大。
近年来开始出现的另一个能源技术重大变革是光伏发电的规模化发展,以及光伏发电成本的急速下降。预期在未来十年之内光伏发电的成本很有可能也会对于燃煤。
在全球朝向低碳发展的大趋势下,煤炭产业的长期逐步减产委缩是必然的趋势。然而既有的煤炭产业与利益团体一定不愿意接受这样长期衰退的命运。如果投资者盲目把资金投向夕阳产业,只会让自己骑虎难下,在亏损之中越陷越深。
中国的风力发电近年来也呈现爆发性的成长,而且发电成本也极具竞争力。而中国近年来积极建设抽水蓄能电站,预计在2018年中国就会超越日本成为全世界抽水蓄能装机容量最大的国家,而规划中到2025年中国全国抽水蓄能装机容量将达到约一亿千瓦。届时可再生能源电力储存与调峰问题可以得到有效的解决。一旦可再生能源兼具了成本与环保优势,又解决了储存与调峰问题,其在总发电量中的比例将可无限制的提升。此外中国的核电发展也在逐步扩大规模,由于核电站与燃煤电站在电力系统中都属于基载电源,彼此具有高度的替代性,核电的发展也必然将挤压燃煤发电的生存空间。由各方面的趋势综合判断,目前还在规划中的燃煤电站,若是继续投入建设,未来完工后的面临的处境也许是持续亏损直到淘汰。
对政策制定者的启示
诺贝尔经济学奖得主乔治˙斯蒂格勒(George Stigler)提出了规制俘虏理论(regulatory capture),指出政府某一机构所主管的产业中如果存在着具有垄断性的利益团体,那么这个政府的管制机构就很容易被这个利益团体所「俘虏」而制定出有利于特定利益团体,却不利于全民福祉的政策。中国电力体制改革已经很明显的出现了规制俘虏的情形。
美国1978年公共事业管制政策法,利用了当时的改革时机,借由立法强制开放市场,不但因此提升国家整体的能源效率,催生新科技与新产业,也借此发展出可与垄断行业相抗衡的新利益团体,使得后续的电力体制改革得以循序推进。中国的政策制定者可以参考美国的经验,以政治决策强制开放市场来打破垄断,再借助市场开放发展出来的新兴产业作为进一步改革开放的动力,循序渐进完成电力体制的市场化改革。
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