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时隔13年,电力体制改革再次启动。相比2002年启动的改革,新一轮电力体制的改革背景、改革认识、改革参与者、改革复杂程度都发生了重大变化,这也决定了此轮改革的目标、路径和方式,与之前相比皆有不同。
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因此,对于新一轮电改,外界众说纷纭,看好者有之,也有人认为新电改没有延续上一轮电改所确定的“输配分离”改革目标,有点“不温不火”,没有彻底解决电网公司的垄断问题。但依笔者看来,任何改革都是针对具体问题而起,同时又会综合各种利益考量,尽量避免未来各种未知风险。
从这个角度出发,新一轮电改(即“中发[2015]9号文”)是比较务实的,综合考虑了改革需求和可操作性原则,相比于2002年“国发[2002]5号文”,它不仅抓住了当前我国电力体制改革面临的各种问题,同时又主次分明、分轻重缓急逐步加以实施,既看到了当前急需解决的问题,又系统形成了逐步和分步实施的思路;既给了与电力体制改革相关的主体以思考空间和未来发展的考量,也给了合理的准备时间和空间,更加具有现实意义。
1.核心是建立有效的电力市场机制
“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中而深化”,习近平总书记的这一重要论述给我们阐明了一个深刻道理:改革,必须以解决问题为归依。他强调,要树立“问题意识”,突出“问题导向”。那么,我国电力改革面对的主要矛盾和问题是什么?
上世纪80年代,当时电力行业主要矛盾是电力行业政企一体,电力整体短缺,电改的目标是政企分开,引入民资增加电能供应。2002年出现了电力过剩,供需矛盾缓解,此时的主要矛盾演变为如何促进发电环节良性而有效率的竞争。两者一结合,当时电改的主要目标就是如何做到电力供给的“安全”和“经济”,其逻辑是从发电侧竞争开始,逐渐推进,最终实现零售竞争。基于此,2002年电改才确定了“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”等“五大任务”。
经过13年的改革实践,“五大任务”中,我国电力行业名义上实现了“政企分开”,“厂网分开”做得相对彻底,在发电侧引入了竞争机制,允许多家办电、多种所有者办电。在发电市场上形成了发电企业和电网企业两类市场主体,奠定了多家发电企业之间的横向竞争、发电企业与电网企业之间的纵向竞争的基本格局,基本解决了制约我国经济增长的电力短缺问题,并在输配一体的情况下保证了电力的安全。
2011年我国成立了中国电力建设集团和中国能源建设集团,负责电力规划设计、施工等副业,在名义上也实现了“主辅分离”。但“输配分离”一直未有大的动作,“竞价上网”虽然经过在东北等区域试点改革,但改革结果是,不仅发电企业普遍亏损,盈亏无法平衡,电网企业也不乐意接受这种做法,因为导致其电力供应的不稳定。最后只能是不了了之。原因何在?
主要在于2002年的电改只是使得电力市场无市场到“半市场”(或者叫不完整市场),整个产业链条上缺乏真正的缺乏市场主体,从而导致无法建立一个真正有效的电力交易机制:从发电侧看,即使实现了厂网分开,发电厂绝大多数是国有企业,在价格由国家管制的情况下,对价格信号完全不敏感,发电量不能随市场波动。
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