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从发挥的环境管理作用看，排放标准控制也完全可以达到总量控制的作用。有人说，总量控制的作用是解决所有污染源都达到了浓度控制要求但环境质量仍然超标的问题。这实际上是伪命题，因为《环境保护法》及《大气污染防治法》早就明文规定，排放标准是依据环境质量标准、技术、经济条件三个要素来制定的，退一步说如果真的发生了排放达标而环境质量超标的情况，实际上解决问题的方式可以通过加严排放标准的方法达到总量控制的目的。但是年排放量控制的要求却达不到浓度控制的要求。

以火电厂大气污染物控制为例，如果燃煤电厂全部达到《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)普通标准要求，则对应二氧化硫、氮氧化物、烟尘的年排放量分别为367万吨、182万吨、55万吨(注：上述值是达标情况下的最高排放量，实际上发电企业排放浓度比限值低得多，否则会瞬时或小时超标)。如还需在达标排放的基础上再降低污染物排放，仍可通过继续修订排放标准实现。而“十二五”节能减排规划中分配电力二氧化硫、氮氧化物的总量指标分别为800万吨、750万吨。虽然我认为现阶段我国结构性污染十分严重的情况下对现有燃煤电厂实施超低排放对改善环境质量的作用微乎其微，且边际成本过高，远超社会平均污染治理成本，从技术上、煤质上、监测上、监管上都难以实现稳定超低排放达标。但是，根据国家发展改革委、国家环保部、国家能源局三部委联合印发的《煤电节能减排升级与改造行动计划》中对燃煤电厂烟尘、二氧化硫、氮氧化物三项污染物要求来看，年排放之和将不超过200万吨，比总量控制要求要严得多。

从总量分配和考核的方式看，造成管理资源的严重浪费。全国自上而下的总量控制及其分配方式实际上是属于行政干预下的总量，并不是自下而上通过环境质量来测算的科学的总量，所以总量分配的方式与改善质量无必然联系，即与法律规定的“环境质量由地方政府负责”的原则相矛盾，也与建立以环境空气质量改善为核心的管理体系的本质要求相矛盾。由于是行政分配总量和考核总量，在分配总量、核定总量时人为因素太多，更易弄虚作假和数字减排，但环境质量并未相应改善。

每年的总量核定浪费了很多行政资源，同时花费了企业巨大的精力。以燃煤电厂为例，总量核定脱硫效率目前仍最高在90%左右(前几年在80~85%)，而多数燃煤电厂按达标排放要求脱硫效率要超过95%。

总量控制作为排污权交易的基础在我国已经不复存在。美国在上世纪末实施的总量控制手段主要是用于排污权交易的，尤其是在部分电厂没有脱硫装置时，排污权交易能够实现污染物减排成本最小化，如美国目前仍然还有近30%的电厂未安装脱硫设施。但是，我国燃煤电厂已全部加装脱硫装置，加之排放标准已经是世界最严，排污权交易的空间已经不存在了，已无法实现成本最小化的目的，实施排污权交易仅是口号而已。

对火电厂大气污染物排放标准的看法

排放标准是我国一项行之有效的处于基础地位和具有核心性质环境保护制度，也是世界各国通行而有效的做法。对于常规污染的控制(如二氧化硫、氮氧化物、烟尘)，世界发达国家和地区对排放标准的制、修订主要是根据技术和经济条件来制定，而发展阶段不同所采用的技术经济条件的尺度也不同。从有利于环境的角度，现在均采用先进的最佳可行技术(BAT)来制定排放标准。而我国比起BAT原则要求还要严格，因为不仅要考虑技术经济条件，而且要考虑环境质量标准。因此，我国的排放标准可以作为并应该作为以改善环境质量为目的的主要环保管理手段。排放标准的总体严格对于当前严重环境污染的状况来说是需要的，但过度的严格，如全面超低排放的要求会欲速则不达，而且失去了基本的科学性。(作者系中国电力企业联合会秘书长)

原标题：王志轩：中国火电厂大气污染物控制政策辨析

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