大变化与大趋势——“十三五”电力改革与发展现状及展望-第7页-北极星售电网

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以破解“碳约束”为统领协调各种约束性因素促进电力发展

从本质上讲，用不用煤炭不是能源发展的关键，而是否低碳才是关键。纵观国际国内发展趋势和要求，中国电力已发展到以破解“碳约束”为统领协调各种约束性因素的时代（以下简称“碳统领”）。从现实看，碳统领时代来临已具备了条件。一是国家已经明确了碳减排宏观目标。二是节能、减排、低碳之间在电力行业具有高度关联性，碳减排已上升到主要矛盾，成为电力发展和能源转型的主要制约。三是电力碳减排对促进能源领域与全社会碳减排具有基础性作用。四是以五大发展理念来指导，与其他制约性因素比较，碳约束是电力行业发展的关键性约束。五是有利于通过市场化手段推进资源、资本等各要素优化，尤其是碳资产地位的确认将会带来重大的经济和社会结构的重组。六是在技术上、管理上、基础上都具备了碳统领的条件。七是碳排放交易在电力行业取得了试点经验，尤其是获得了下一步改进的空间和方法。

在法规政策层面，应以低碳发展为统领，全面梳理能源、电力与节能减排的法律法规政策，建立统一完整、协调配套的法规政策体系。在体制层面，应与电力体制改革相衔接，建立以市场化为基础，鼓励创新、有利于促进低碳的能源生产和消费的电力工业管理体制。在管理制度层面，应以能源革命的价值导向为指导，以碳减排与其他约束性目标相协调，与国际经验相结合，建立新的指标体系、目标体系、执行体系、评价体系。在操作层面，碳统领应贯穿于电力发展全过程，即战略导向、规划约束、技术路线、产业鼓励、运行监管等。总之，以碳统领才能有效解决当前电力发展的主要矛盾，也是长效解决未来电力发展矛盾的钥匙。

“十三五”电力规划编制要有新思路

在新常态下，电力规划编制必须打破传统规划编制思维、做法和重点。以往电力规划（包括其他规划）之所以被一些人调侃为“规划规划，墙上挂挂”，主要指规划难以指导实践，难以约束无序发展状态。究其原因，一是规划时间滞后。专项规划制定理应是自上而下，兼顾左右，即先有宏观、综合规划，后有专项规划，且要与关联规划相协调。如电力规划只有在宏观上国家五年规划纲要、能源规划出台后才能依据充分，只有与环境保护规划、水资源等规划互相协调后才能合理。现实情况是，当专项电力规划真正出台之时，五年规划即将执行大半到了中期调整阶段。二是国家规划、电力规划与地方规划协调难。由于各地经济发展、能源发展、环境保护都不平衡，且区域性（如京津冀、长三角、珠三角等）问题越来越严重，使区域规划越来越受到重视，进而使电力规划与区域、地区规划协调难度加大。三是市场发挥决定性作用的机制与规划作用机制之间存在矛盾。市场与政府作用发挥大小直接影响规划的作用和效果。由于我国还是处在经济转型、体制转型过程中，市场与政府关系的博弈是客观存在的，也是不确定的（如近年来大量行政审批事项的取消或者下放，形成了新变化），对规划的作用产生了大的影响（冲击）。四是随着全球经济一体化、能源全球化的不断扩展、深入，国际经济形势及能源形势对我国电力形势的影响越来越大，电力规划的不确定性进一步增大。从以上可以看出，有些问题是规划制度自身先天不足，有些是客观规律使然。以上分析也可印证，自“十五”以来电力规划就未颁布的原因，并非是没有做规划，而是经济形势和经济运行机制的变化使规划难以指导实践。所以，规划改进并不取决于是否采用了弹性系数法或模型预测法等技术方法改进上，而是要从根本上改变规划的定位、作用和重点。

因此，应当减少规划的层次和种类，细化能源规划，将电力作为核心能源加强对规划的有机整合（融合）。在规划的内容上，强化对现有的能源进行优化替代，淡化装机容量及电量平衡，加重体现价值的关键性目标（如投入性目标、碳排放目标、绩效目标）及投入与效益平衡分析，强化电网骨架规划，以电网引导电源。面对相对过剩的电力电量，如何发挥能源系统的优化作用是“十三五”电力规划的重要任务。在规划中，机制性规划应当比预测性数据规划更为重要，良好的机制会对各种要素进行协调。市场为基础配置资源的本质，实际上就是要淡化规划的预测性和计划手段，而是通过机制作用根据发展变化的情况使投入与产出比更佳，从而实现体制本质属性的价值目标而不是机械地反映表面化的数字目标。随着可再生能源发电必然增长的趋势，且因其不同的发电装机利用小时数有数倍之差，装机容量规划已没有太大的意义。随着智能电网的发展、电动汽车和储能技术的发展，电力电量平衡也存在更大的不确定性。因此，要强化体现具有能源革命要求的“价值导向”规划目标和低碳发展要求的结构导向目标的刚性，而要弱化装机容量、发电量、电源布局的内容。如在指标中如何对“多元”进行量化，如何对低碳进行量化。只有将投入、碳属性、绩效等反映“本质”属性的目标作为刚性指标，才能从宏观上把握总目标的实现。同时，要弱化一些非本质的内容，促进投资主体有优化的空间，有利于通过市场配置资源。由于新的电力体制改革进一步明确了电网的公用、基础、自然垄断特性，并强化了监管措施，加之电网已经形成了固有的网架结构和大型电源基地的布局格局，客观上具有锁定效应，因此，要进一步加强电网规划，以电网规划引导电源发展。

原标题：大变化与大趋势——“十三五”电力改革与发展现状及展望

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