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2 打破行业垄断,推进市场机制建设
能源领域改革是中国本轮改革的重点,其中油气改革又为社会各界所广为关注。2015年,国家发展改革委和国家能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》已经多次征求意见,预计将在2016年正式推出,这将是中国油气领域改革的顶层设计方案,是中国油气领域体制改革的总体纲要。此项改革是围绕油气行业全产业链进行的立体改革,主要包括油气价格形成机制、矿权、管网、原油进出口权和使用权、政府职能以及国有企业改革推进等。
价格形成机制方面,中国成品油定价机制已经接近全面市场化,天然气定价机制的改革将是关注重点。一方面是天然气由政府定价转向市场定价,实现这一目标的重要举措是国家发展改革委2015年7月推动建设的上海石油天然气交易中心,而且明确要求非居民用气加快进入交易中心,由供需双方在政策允许范围内公开交易形成价格。另一方面是逐步理顺天然气价格中的交叉补贴问题。与世界范围内居民用气价格高于工商业用气价格的普遍规律相反,中国对居民用气反向提供了过多的交叉补贴,同时国产井口气价严重低于进口气价。这些交叉补贴严重扭曲了天然气价格形成机制,不利于资源的有效配置。今后的政策取向应该是在建立对生活困难居民和公益性事业定向补贴和救助机制的基础上,纠正各种交叉补贴,理顺天然气价格形成机制。
上游矿权方面,随着改革试点的推进,今后准入政策将会逐步出台,上游勘探开发监管模式将从目前以国有企业内部监管为主转向以政府职能部门为主的外部监管,市场主体也将从国有企业为主转向多种所有制并存。
管网方面,网运分开的方向已经明确,在改革重点上,“新36条”已经部分解决了管道建设的公平参与问题,但管道第三方公平准入和运营的政府监管模式亟需破题。中国国有石油企业原来上下游高度一体化、完全主导油气田—管网—终端用户一对一的模式将会发生根本性的变化,油气市场结构将会走向竞争。
原油使用权方面,随着地方炼油企业打通进口和加工进口原油通道,原油非国营贸易进口量是最后的限制。随着市场的进一步放开,贸易配额预计会被逐步取消,国产油和进口油之间会产生竞争,国有企业、非国有企业和进口原油贸易商之间的市场行为将会增加,资源配置更加市场化。政府管理将集中在进口的合规性和市场秩序上。
国有企业改革方面,按照《国有企业功能界定分类的指导意见》,三大石油公司应该被界定为商业类,主要功能是提高竞争力,提升中国油气行业的国际竞争力。
政府职能方面,在油气改革加快推进的过程中会面临较多难题,例如新的市场秩序的建立、人员的调整和安置、政策的稳定性等,这些都要求政府的监管必须跟进,而且要更加有效,这是一项新的课题。
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