奥运！中国与巴西能源合作现状及前景展望

第四大挑战是党派博弈因素的制约。党派博弈对中巴能源合作的影响不可忽视，尤其是巴西石油公司陷入腐败丑闻后，巴西执政党面临政治信任危机，而能源问题成为巴西国内各政党相互倾轧的一个焦点。目前，巴西石油公司正受困于有史以来最大的贪污腐败丑闻，涉案金额高达40亿美元，多年来其公司高管通过虚高报价从中牟利，并将部分资金献给执政党作为政治资金，其中牵涉多名政府要员，包括财政部部长，甚至罗塞夫总统本人。(23)虽然罗塞夫总统并未受到正式调查，但目前以罗塞夫为首的执政党正遭遇严重的合法性危机，巴西国内民众已经纷纷涌上街头抗议巴西石油公司的腐败，并要求罗塞夫总统下台。2015年9月，巴西公共舆论研究所(IBOPE)的民调数据显示，罗塞夫总统的民众支持率一度下滑到10%以下，创历史最低。(24)能源是党派竞争的一个筹码，执政党可以用“能源牌”来巩固自身执政的合法性，反对党也可以通过打“能源牌”来打击对手。巴西有学者认为，罗塞夫本人受到石油腐败案的牵连或将面临弹劾危机。

一直以来，罗塞夫都以发展经济为执政主张，但偏偏时运不济，受到大宗商品周期走低的影响，并赶上了巴西经济的低迷时期，因此，连任后的总统之路也显得并不平坦。当前，巴西经济增长前景暗淡，《经济学人》杂志预测2015年和2016年的经济增长率为-0.5%和-1.5%。同时，通货膨胀上扬，民众对此抱怨颇多，2015年以来巴西货币雷亚尔兑美元已经下跌30%，是2003年以来最低水平。罗塞夫本人所在的劳工党对中国态度友好，但近期巴西石油公司腐败案件为巴西未来的能源合作方向添加了不确定因素，因此，中国应密切关注巴西国内政治的发展轨迹，防范国内政局动荡所带来的地缘政治风险。

最后一个挑战是美国因素的干扰。从历史上来说，美国一直将拉美地区作为自己的传统势力范围，将拉美视为其“后院”。自拉美左翼政府纷纷执政以来，拉美地区衍生出一股“去美国化”的反美情绪。鉴于巴西是拉美地区的大国，美国一直很重视与巴西之间的双边关系。拉美也是美国石油进口的主要来源地。为了摆脱对委内瑞拉石油的依赖，美国很重视巴西这一能源市场，尤其是在开始“页岩气革命”后更希望与巴西能在新能源方面有进一步的合作。早在小布什政府时期，美国就开始重新与巴西接触，并签署了能源项目合作备忘录。中国深入拉美能源市场也引起了美国的警觉，美国认为拉美国家的“去美国化”情绪和中国的商业行为正在威胁美国对拉美地区的控制力。(28)

从巴西方面来看，其“去美国化”倾向不像委内瑞拉和古巴等周边国家那么明显，一直谋求与美国保持一种不温不火的适当距离。但自罗塞夫总统上任以来，却表现出对美国冷淡的态度。巴西总统罗塞夫为实现巴西“追求世界大国地位”的目标，一直奉行独立自主的外交政策，并努力发展与其他发展中国家的关系，尤其注重与周边的委内瑞拉、玻利维亚、古巴等拉美左翼政权的交往。罗塞夫总统曾公开批评美国国家安全局的监听行动，不满美国对以色列的纵容态度，反对美国在美洲建立自由贸易区等。巴西政府的行为引起美国的不满和警觉，美国也采取一系列措施试图来扭转这种“去美国化”趋势。美国开始介入巴西的政党内部，支持右翼政党，并利用巴西右翼政党控制的舆论媒体攻击劳工党的各项政策，间接煽动下层市民的游行示威，对左翼劳工党施加执政压力。虽然罗塞夫总统最终成功连任，但美国的干扰因素仍不可小觑。尽管目前中巴关系发展势头向好，但是相较于美国来说，中国在拉美地区深耕的时间并不长，毕竟拉美地区是美国长期经营的传统势力范围，其贸易投资也远大于中国，因此，来自美国的干扰因素不可小觑。

三 提升中巴能源合作的建议

2015年1月中国—拉共体论坛首届部长级会议在北京顺利召开，预示着中拉关系取得历史性突破，进入全新的发展阶段。会议签署的《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015-2019)》开启了中拉合作的新起点，文件中明确了中拉合作的“六大领域”，排在首位的就是能源资源领域，即中拉以能源领域为重点展开合作以推进产业对接。在此背景下，中巴能源合作可以推动中拉关系的纵深发展，中拉关系的提升反过来又会促进中巴能源合作的演进。

尽管两国能源合作存在一些问题和挑战，但在新形势下也面临重大历史机遇。展望未来，为实现中巴能源合作的稳健发展，中国应采取积极主动的能源外交策略，在增进对巴西能源市场和社会认知的基础上，积极借鉴日本和韩国的介入经验，同时处理好中国、美国与巴西三边关系的互动。

第一，增进对巴西能源市场的认知。深刻而全面的市场认知是中国能源企业成功开拓巴西能源市场的前提条件。这种认知，不仅仅是对于巴西能源资源的认知，还包括对诸如能源政策、能源法律、文化制度等方面的认知。相对于其他拉美国家来说，虽然巴西能源政策相对宽松，但从全球视野来看仍是一个能源政策相对保守的国家，尤其是在油气领域。尽管巴西已逐步放宽对国外企业的市场准入限制，但政府采取立法和行政手段对外国企业做出种种限制。例如，巴西于2010年出台的《石油法》，明确规定了石油服务企业的相关技术参数，以提高市场参与的门槛，保护国内企业的优势地位。按此要求，在巴西运营的石油企业大都采用巴西本地造船和石油服务行业的产品和服务，市场自由度低。2014年，巴西石油监管机构国家石油天然气和生物质能管理局针对深海石油开发也修订了一些新的法规，旨在增强国家对新的大型海上发现的控制，并增加税收。然而，法规实施后，却带来了油气产量停滞、开发成本上升、投资吸引力下降等一系列问题。巴西政府的行政效率普遍偏低，一方面是因为其法律法规过于烦琐，另一方面是工作透明度低，对外国投资的审查周期长且要求高。巴西石油行业协会(IBP)认为，政府的石油监管政策缺乏灵活性，严重制约了石油行业的发展。比如，在石油区块招标问题上，巴西政府每年仅进行三次石油区块招标，与2008年改革前相比，招标次数大幅减少，且招标时间不规律，使许多外来公司很难在巴西进行长期规划，不利于巴西石油业的可持续发展。此外，巴西石油行业的罢工此起彼伏，虽然油气生产投资超过2000亿美元，但产量却停滞不前，影响到外国投资者的生产效率。(29)值得注意的是，面临经济衰退的阴影，2015年9月巴西能源矿产部部长爱迪生˙洛邦(Edison )表示，近期将会加大能源行业的开发力度以吸引更多外来投资。(30)中国进入巴西石油市场的时间还不长，针对上述问题，中国应加强研究，以减少能源投资的法律和商业风险，实现利益最大化。

第二，重视公民社会的功能。所谓公民社会，是指隶属于政府或非营利组织，旨在维护公众利益的社会群体，大多为非政府组织、慈善团体、工会协会等。相对于中国而言，巴西公民社会功能发育较为完善。从历史上看，由于巴西威权主义的盛行导致国家干预力度过大，衍生出一股公民社会力量来促进巴西民主政治的发展，巴西政府也没有刻意打压公民社会的发展，所以巴西国内的公民社会力量一直比较庞大，许多非政府组织一直很活跃，延续至今。(31)巴西的环保组织就是公民社会的典型代表，土著居民印第安人也在巴西的公民社会中扮演着重要角色，一方面是由于政治参与意识强烈，另一方面是为了保护赖以生存的自然环境。在巴西，对于哪些油田可以开采、以何种方式开采、资源开采的环境标准以及破坏环境的赔偿金额等问题，巴西的印第安居民都享有参与决策的权利。整个拉美地区土著居民分布很广，因此一些非政府组织是跨国性质的，比较具有代表性的有“亚马孙观察”(Amazon Watch)、“国际环境保护”(Conservation International)、“地球权益国际”(Earth Rights International)、“亚马孙流域保护协会”(Amazon Basin Conservation Association)等。出于维护自身生活环境的需要，这些组织经常与政党密切互动，对制定国家政策所产生的影响不容忽视。油气开发具有环境和社会风险高的特点，当政府的一些环保政策法规不健全或执行不到位时，土著居民与非政府组织往往形成合力对本国政府和外国投资企业施压，组织游行示威，甚至发生社会冲突。此时，外国能源公司往往处境艰难，轻则需要追加投资以消除环保压力，重则面临投资失败的风险。对于中国企业来说，在进行能源投资和开发时，需要认真做好项目的前期环境和社会影响评估，加强与土著居民以及非政府组织的交流沟通。此外，从公共关系层面，中国企业也应与公民社会组织之间建立联系机制，适时对非政府组织提供一定的资金支持，展开互助合作。

第三，提升中国企业社会责任。环境保护和社会责任是巴西衡量外国公司是否负责任的两个杆标。在中国能源企业尚未进入巴西市场之前，一些西方能源公司在巴西进行资源勘探开采时未能严格自律，遗留下很多环境和社会问题。这些不负责任的西方公司从巴西攫取了大量的商业利益，但却践踏了当地的法律法规，破坏了当地的生活环境，引发了一系列劳资纠纷。巴西政府和民众对上述行为的痛恨逐步演化为对外来投资者的排斥情绪，这也是巴西资源民族主义兴起的原因之一。中国早年在非洲进行资源勘探和基础设施建设时，也出现过企业诚信缺失、破坏当地环境的现象，西方媒体曾经进行了许多负面报道，引起当地对中国企业的不满，导致暴力事件的发生。(32)能源企业环境敏感性较强，能源资源所在地往往生态环境脆弱，中国的能源企业不能为了资源而牺牲当地生态环境，要始终做到在实现经济效益的同时也获得环境效益。推进中巴能源合作，中国企业应切实履行企业社会责任，以全球公民的责任心和使命感要求自己，改变以利润最大化为最终目的的“冷漠”形象，满足巴西民众对中国能源企业的期望和要求。中国企业应积极宣传“全球公民意识”，切实做好外派人员的社会责任教育培训工作，要在环境保护、当地社区稳定、商业诚信、社区公益、慈善活动等方面积极作为，力争公司利益和社区发展的双赢，在当地居民中树立企业和国家的良好形象。同时，针对东道国经济、社会和政治等方面的要求，定期以当地语言发布社会责任国别报告，增加透明度，满足利益相关方渴望公司披露社会责任信息的需求。

第四，借鉴日韩两国与巴西能源合作的经验。凭借在造船业上的优势，同属于东亚地区的日本和韩国较早与巴西开展能源合作，尤其是在造船和海上资源开发方面，日韩积累的经验作为“他山之石”，值得借鉴。日韩现代造船业的发展都早于中国，技术优势突出。20世纪80年代，巴西本国的造船业受债务危机的拖累濒临崩溃，日韩趁机打入巴西造船业市场，并依靠技术优势在巴西造船业领域站稳了脚跟。虽然巴西的造船实力和水平实现了跨越式的发展，但仍旧不能满足巴西海上油气勘探快速发展的要求。因为有丰富的资源做后盾，巴西海洋装备和造船业商机无限，这使得日韩的海洋工程装备、造船巨头趋之若鹜。虽然中国也积极参与巴西造船和深水钻井平台项目，但多限于设备买卖和融资领域，而日本和韩国则在多个产业链与巴西展开了深入合作。日本尤为突出，不仅资金投入，而且在海洋装备建设、运营、管理、造船技术、人力资源等各个方面与巴西开展密切的合作，在提供融资的基础上更注重技术转让合作，例如川崎重工等知名造船企业为巴西提供人才进修服务。(33)此外，巴西能源资源的多样性也一直吸引日韩的目光，作为能源短缺国家，日韩两国政府历来重视替代能源即新能源的发展。除了政府间协议之外，日韩非常注重私有公司在新能源合作中的作用。与国有公司相比，私营公司经营策略更灵活，可以更好地利用巴西的国家优惠政策。比如韩国工商联合会曾与巴西相关能源企业召开投资会议，讨论新能源合作议程;日本东京电力公司、三井公司也与巴西签署合作协议以推进生物乙醇燃料的进一步研发。反观中国，国有能源公司一直在巴西新能源领域发挥主导作用，而私有能源公司的作用微乎其微。(34)未来，中国政府应借鉴日韩经验，大力鼓励私营企业开拓巴西能源市场，特别是在新能源领域，一方面可以减少巴西保守阵营对中国国有企业的防范心理，另一方面又可以释放私营企业的潜力，实现多元化参与。

第五，平衡好中国、美国和巴西之间的三角关系。首先，从地缘政治角度看，拉美地区是美国的传统势力范围，美国对中巴关系和中拉关系的快速升温持防范和戒备态度。美国与拉美的贸易和对拉美的投资比其他任何地区都多，拉美对美国的国家安全与经济繁荣至关重要。美国人口总数的17%(35)为西班牙裔(36)，美拉之间存在家庭纽带(37)。美国有学者认为，拉美及加勒比国家共同体(CELAC，以下简称为“拉共体”)的成立与中国背后支持有关。自2004年中国成为“美洲国家组织”(OAS)的观察员以来，一直寻求发展与拉共体之间的政治与外交关系，而美国与加拿大却被排除在外。(38)其次，从能源关系上看，当前美巴两国之间的能源关系紧密，但处于下降通道;而中巴两国之间的能源合作具有战略属性，处于上升通道。根据美国能源情报署的数据，2013年巴西每天向美国出口11万桶原油，同时每天从美国进口18万桶石油产品。但美国页岩油气的迅猛发展使美国能源独立态势明显，美国对拉美的石油依赖度越来越小，就巴西而言，2013年美国从巴西进口原油数量比2012年下降了30%。(39)与此同时，中国的石油消费量和进口量却不断攀升，作为世界最大的原油进口国，中国将越来越依赖于全球市场来满足其日益增长的石油需求。在这种能源格局下，中巴两国之间的能源纽带更为重要，两国能源合作的互补性更强。再次，从经贸关系角度看，中国已经成为巴西第一大贸易伙伴国和主要投资国。进入新世纪以来，中巴之间的贸易快速发展，自2001-2013年间，中巴双边贸易额增长了13倍;2009年，中国超过美国成为巴西最大贸易伙伴国和巴西产品最大出口国，中国在2010年还成为巴西第一大投资国。从2009年起，中国更是超越美国，连续6年蝉联巴西最大贸易伙伴国。贸易的大发展带来投资的大飞跃，中国也是巴西投资的主要来源国之一，在全球新兴市场经济全面放缓、整个拉丁美洲2015年经济增长预期不超过1%的大背景下，中国对巴西“两洋铁路”等基础设施的投资有利于拉动巴西经济的增长。最后，从政治和外交关系上看，中巴两国都是新兴市场国家，对改革以美国为首的西方国家所主导的国际秩序有着共同的诉求。巴西是全球第一个同中国建立战略伙伴关系的国家，中巴两国在国际重大问题上持相同或者相似的立场。两国在20国集团、金砖国家、基础四国等多边框架内相互支持，协调配合，在推动国际货币金融体系改革、气候变化、新兴大国合作、世贸组织多哈回合谈判、发展和减排等全球性重大问题上保持密切沟通与合作，共同捍卫发展中国家的利益，提升发展中国家的发言权和影响力，推动国际秩序朝着更加合理公正的方向发展。中国和巴西分属不同的政治体制，有着不同的发展模式，双方的合作为世界其他国家间的合作提供了很好的参考模式，具有良好的示范效应。能源问题具有很强的全球和政治属性，中国与巴西的能源合作在一定程度上受到中美、巴美关系的影响，因而中国应加强与美国之间的战略对话，寻求一种平衡的三边关系。

四 结语

在中国能源安全日趋严峻的形势下，加强与巴西的能源合作具有战略意义，有利于减少来自中东石油进口的压力，实现能源供应的多元化战略。巴西是拉丁美洲最大的国家，也是全球首个与中国建立战略合作伙伴关系的国家。巴西的能源资源优势和技术优势决定了中巴能源合作具有极强的互补性和互利性，可谓惠本国而利天下，不但有利于各自国内经济的发展，对中拉能源合作乃至“南南能源合作”都具极强的示范效应。当前，国际能源格局面临深刻调整，巴西深海油田的发现为双边加强能源合作提供了重要契机，中巴能源合作面临重大历史机遇。当前中巴能源合作以石油合作为主导，但未来合作领域将会不断拓宽和充实，涉及天然气、水电、新能源、煤炭、核能等诸多方面。此外，中巴石油合作的产业链可不断拓展，从勘探开发到炼化，从融资到技术服务，从装备制造到相关基础设施建设等，贯穿上游、中游和下游。中国和巴西同为崛起中的全球性发展中大国，双边的战略合作具有战略意义，未来合作空间广阔。

文/崔守军，中国人民大学拉美研究中心主任，中国人民大学国际关系学院副教授，国家发展与战略研究院研究员。