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2013年,国务院常务会议部署深化经济体制改革,决定进一步取消和下放一批行政审批项目,能源领域包括下放电力、煤炭项目审批权(火电单机60万千瓦以下、煤炭新增产能120万吨/年以下项目核准权限交由地方)。
这一体制的变化,有简政放权改革的背景,也有审批权由相关部门自由量裁造成不好影响的原因。审批操作中衍生自由处置与权力寻租,造成高昂的项目前期成本。
总体而言,权力下放少了一道中央层面的手续,交易成本可降低不少,而地方对各地的省情也更了解,即使犯了错,其影响也会小一些,不至于出现整体性趋势性误判。这一点为后来的发展所证明,大量上马煤电机组的地区,都是煤炭资源丰富的地区,具有资源禀赋优势。
当然,必须指出,这里的审批权下放指的是发改系统的审批权。环境、安全的负外部性都已在其他审批流程中保证(这些外部性因素需要加强监管),那么“发改委到底审批的是什么”是非常不清晰的。
从信息的对称性、审批事项的明确依据、减少交易成本等角度说,审批权的下放是基于正确的理由。
当然,过去3年,在经济增长不断放缓的背景下,已经核准或者在建的煤电项目仍有上亿千瓦规模。这部分产能的陆续释放引发了政府与社会各界对供求失衡进一步加剧的担忧。对于审批权下放的批评也不断见诸报端。
不过,在笔者看来,认为煤电审批权下放造成煤电大幅过剩的指责,可能犯了至少两个逻辑错误。
第一,“反事实”的问题,即如果没有下放,过剩就不会发生吗?笔者承认,如果是中央审批,过剩程度可能没有这么大(静态看,1-2亿千瓦富余)。但如果说“不下放就没有明显过剩”,这种假象问题不仅无法检验,起码也是不符合历史经验的。
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