广东环境保护“十三五”规划：对火电等实施特别排放限值并且实施主要污染物“倍量替代”制度（全文）

三、存在的主要问题

（一）环境质量状况与全面建成小康社会的目标要求还有差距。虽然全省城市空气质量达标天数总体呈现上升趋势，但是河源、梅州、阳江、清远、揭阳、云浮等粤东西北城市环境空气质量出现下滑势头；全省仍有17.7%的省控断面水质不达标，8.1%的省控断面水质为劣Ⅴ类，相当部分城市内河涌水体黑臭现象明显，群众反响强烈；土壤重金属污染日益引起关注，韶关大宝山矿、董塘，汕头贵屿，清远龙塘等工矿业废弃场地周边的土壤污染问题突出；污水和垃圾处理等环境基础设施仍不完善，农村“脏乱差”现象尚未得到根本解决，环境质量状况与全面建成小康社会的要求尚有差距。

（二）环境监管水平与环境治理能力现代化的新要求不相匹配。当前，环境监管主要依靠传统手段，对“互联网+”、大数据、卫星遥感、无人机船等先进信息技术的创新融合应用才刚刚起步。环境监测、监察、应急、信息、宣教、固体废物、机动车排气等管理体系不健全，人员不足，队伍素质有待提高，环境管理能力薄弱，全省县级环境监察机构标准化建设达标率仅为37%，其中粤东西北地区只有河源市东源县、紫金县、汕头市龙湖区通过标准化验收。环保机构尚未延伸到乡镇一级，“小马拉大车”现象普遍存在，不能满足日益繁重的环保监管任务要求。

（三）环境保护体制机制与生态文明建设需求不相适应。环境保护领域改革进入深水区，体制机制创新受既有格局固化的制约加剧，制度障碍与藩篱仍未根本破除。生态环境保护职能分散、多头管理现象突出，环境保护工作统筹协调的难度加大。现行以块为主的环境管理体制容易受到当地政府行政干预，地方政府环保责任难以落实。环境治理主体单一，市场、社会组织和公众的参与度不够，全社会共同参与生态环境保护的机制仍不完善。环保投入过分依赖政府财政资金，多元化投融资机制尚不完善，难以有效地带动社会资金投入。

第二节“十三五”环境形势

“十三五”是我省率先全面建成小康社会的决胜时期，也是环境质量全面改善的攻坚阶段，环境保护工作面临重大机遇与挑战。

一、机遇

（一）绿色发展列入五大发展理念，环境保护战略地位得到进一步加强。党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，确立了建设美丽中国的宏伟目标。十八届五中全会又将绿色发展作为五大发展理念之一，以GDP论英雄的发展模式正在改变，资源消耗、环境损害、生态效益等指标被列为绩效考核重要内容，绿水青山就是金山银山的绿色发展理念正在全社会牢固树立。

（二）环保领域改革创新加快推进，制度红利全面释放。随着生态文明体制改革“1+6”方案[④]的顶层设计落地，生态文明建设领域改革创新全面提速，为环境保护工作释放重大制度红利。新修订的《中华人民共和国环境保护法》全面实施，赋予环保部门按日计罚、查封扣押、停产整治等强有力的处罚手段，为环境执法提供了有力武器，有望从根本上解决“环境违法成本低、守法成本高”等突出问题。

（三）经济发展进入新常态，环境压力有望高位舒缓。随着创新驱动带动经济内涵式增长，全要素生产率贡献大幅提高，推动污染物排放强度持续下降，环境压力有望高位舒缓。按GDP年均增长7.0%计算，“十三五”期间我省能源消费总量约增加0.55亿吨标准煤，比“十一五”期间的0.94亿吨标准煤和“十二五”期间的0.58亿吨标准煤有所收窄，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物新增量预计将明显回落。

（四）环境保护成为全社会高度共识，保护环境的合力显著增强。当前，“推进生态文明建设、加快改善环境质量”的思想认识高度统一，政府环保投入力度、企业环境守法意识、公众和社会组织参与和监督环境保护的积极性都在迅速提高，全社会正在形成拧成“一股绳”的环境保护合力，这种“社会共治”模式为加快解决复杂环境问题创造了有利条件。

二、挑战

（一）环境问题复杂多样，治理难度日益加大。当前，雾霾、黑臭水体、土壤污染等环境问题已引起全社会高度关注，成为环境质量的重要短板，但这些突出问题是污染长期累积到一定程度后在短时间内集中爆发的结果，其污染来源成因复杂多样，污染传输扩散时空特征错综复杂，呈现压缩型、复合型等特征；主要污染物排放总量持续削减潜力不断收窄，治理边际成本不断提高，部分新型污染物尚缺乏有效控制手段。要在短时间内集中解决这些突出环境问题，实现环境质量全面改善难度很大。

（二）结构性矛盾依然突出，产业转型升级任务艰巨。2014年我省一次能源消费结构中原煤消费占比仍高达43.7%（其中工业能源消费中原煤占61.7%），以煤为主的能源结构在短期内难以实现改变，此外，我省能源资源集约节约利用程度不高，与国际先进水平相比仍有较大差距。虽然我省率先推进产业转型升级，产业结构调整取得重大突破，2015年第三产业占比达到50.8%，但发达国家占比一般在60%-70%，此外，我省相当部分制造业还处于产业链低端环节，绿色低碳转型难以在短时间内完成，特别在经济下行压力加大的背景下，全面实现转型升级任务依然艰巨。

（三）粤东西北地区污染排放持续增加，坚守生态环境底线压力增大。粤东西北地区振兴发展战略的实施对推动区域协调发展、加强生态环境保护发挥重大作用，但在城镇化和工业化进程中，由于环境基础设施建设滞后、环境管理不完善等原因，造成局部地区生态环境受到不同程度的影响。粤东西北地区规划建设的新区面积10957平方公里，是粤东西北现有市区面积的18.9%、建成区面积的7.6倍，高强度的土地集中开发利用将带来不可忽视的生态影响。“十三五”计划投产的燃煤电厂近70%布局在粤东西北地区，随着火电、石化、炼油、钢铁等重大项目陆续投产，污染物排放量持续增加，区域环境保护压力不断增大。此外，江西、湖南、广西、福建等上游省份正步入快速发展阶段，对我省水环境安全带来潜在威胁，守住资源环境底线的压力加大。

（四）污染治理进入攻坚阶段，环保投入不足的矛盾日益突出。围绕水、大气、土壤污染和农村环境保护等突出问题，我省各级财政不断加大环保投入，但由于缺乏多元化的投融资渠道，环境污染治理投入仍然偏低。从2005年至今，除广州亚运年外，广东环境污染治理投资占同期GDP的比重长期在1%以下，“十二五”前四年仅为0.53%[⑤]，与全国1.67%的平均水平还有较大差距。随着大气、水、土壤等重大污染防治行动计划的先后实施，“十三五”时期我省生态环保治理投入需求将急剧增加，环保投入不足的矛盾将会日益突出。

第二章总体要求

按照“全省率先全面建成小康社会，迈上率先基本实现社会主义现代化新征程”的总体目标要求，以改善环境质量为核心，实施绿色发展战略，大力推进生态环境保护，打造珠三角国家绿色发展示范区，建设生态文明示范省和美丽广东。

第一节指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，牢牢把握“三个定位、两个率先”目标，全面践行“两山论”，争当绿色发展的排头兵，以生态文明建设为统领，以改善环境质量为核心，实施最严格的环境保护制度，推动供给侧结构性改革，打好污染防治战役，严密防控环境风险，着力推进环境治理体系和治理能力现代化，努力打造“天蓝、地绿、水净”的生态环境面貌，促进人与自然和谐共生，为率先全面建成小康社会和建设美丽广东奠定坚实的环境基础。

第二节基本原则

绿色发展、环境优先。坚持“绿水青山就是金山银山”，以资源环境承载力为先决条件，实施绿色发展战略，推进经济结构战略性调整和产业转型升级，强化供给侧结构性改革，促进珠三角地区优化发展和粤东西北地区振兴发展，积极构建绿色低碳发展的新格局。

质量核心、精准治污。坚持问题导向和目标导向，以实施水、大气、土壤污染防治三大战役为抓手，重点解决广大人民群众关注的雾霾、黑臭水体、土壤重金属污染和农村环境保护等突出问题。强化污染物来源解析，开展多污染物协同治理，提升精细化管理水平，确保环境质量持续改善。

深化改革、增强动力。继续先行先试，深化环境保护体制机制改革，激发环境治理和生态保护内生动力，逐步建立系统完善、适应生态文明建设的环境保护制度体系。

强化法治、社会共治。实行最严格的环境保护制度，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的要求，依法对污染源、排放过程和环境介质实施统一监管，形成政府、企业、社会多元共治的环境治理体系。

第三节规划目标

到2018年，全省大气和水环境质量持续改善，珠三角地区空气质量全面稳定达到国家空气质量二级标准，省控江河湖库水质达标率达到90%以上，全面达到小康社会环境类指标目标。

到2020年，主要污染物排放持续稳定下降，大气环境质量持续改善，全省各地级以上市空气质量全面稳定达到国家空气质量二级标准，水环境质量全面提升，土壤环境质量总体保持稳定，生态系统服务功能增强，环境风险得到有效管控，环境监管能力显著提升，基本实现环境治理体系和治理能力现代化，推动珠三角生态文明建设示范工作取得重大进展，率先成为国家绿色发展示范区，粤东西北地区绿色发展水平显著提升，人民群众对优质生态产品的获得感显著增强。