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11月11日,发改委就宏观经济运行情况举行发布会,发改委新闻发言人李朴民表示,电力体制改革方面,加快批复地方电力体制改革试点方案。目前,电力体制改革试点已覆盖26个省(区、市)和新疆生产建设兵团。
本轮电力体制改革以《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)(以下简称“《意见》”)为开端。
前一轮的电力体制改革始于10多年前国务院发布的《电力体制改革方案》(2002年)。此前的电力体制改革,确定了电力行业“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革路径和目标,经过十多年的改革,目前,我国电力市场在发电端已经形成了多主体竞争格局,应该说为我国这十多年来的经济持续增长提供了能源基础,但改革仍势在必行。
目前,中国经济发展面临瓶颈,雾霾等环境问题也日益凸显。面对这些难题,国家扶持绿色能源产业、在电力行业深化市场经济改革,一则解决环境污染,二则促进产业转型、落实产业政策、淘汰落后产能、刺激投资、保持经济增长。
电力体制新一轮的深化改革,就是在这样的背景下推出的。
2002年开始的电力体制改革,虽然在发电端形成了多主体竞争格局,但在输电、配电、售电环节仍然是由电网企业垄断。此前国家对电网企业的监管,主要是通过对购电及售电价格的核定进行管制,从而对电网企业获得差价收入进行间接监管。
但这种模式已经成为我国十多年来电力体制改革的最大阻碍——电网企业由于利益驱动,可以利用垄断地位,压低发电企业售电价格、虚高供电价格以增加利润,之前的体制难以促进电网企业降低成本、提高效率,反而造成电网企业与发电企业、售电企业“争利”。
2015年的《意见》明确指出,目前存在电力交易机制缺失,资源利用效率不高,售电侧有效竞争机制尚未建立,发电企业和用户之间市场交易有限,市场配置资源的决定性作用难以发挥等突出问题,这表明中央政府清楚问题所在。
该《意见》同时指出深化电力体制改革“事关我国能源安全和经济社会发展全局”,并确定了建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场机制的战略目标。
具体地,则落实在“努力降低电力成本、理顺价格形成机制,逐步打破垄断、有序放开竞争性业务,实现供应多元化,调整产业结构,提升技术水平、控制能源消费总量,提高能源利用效率、提高安全可靠性,促进公平竞争、促进节能环保”等方面。
本轮电改是在发电市场竞争相对充分的基础上,进一步放开售电市场、形成充分竞争,逐步有序放开配电市场、促进竞争,改造电网企业功能及盈利模式,并分区域建立电力交易市场(即所谓的售电侧改革)。
电网企业盈利模式的转变及政府的监管,将由政府确定其合理利润,从而避免电网企业利用其垄断地位与发电及售电企业“争夺利润”,将凸显电网这一传统自然垄断性质企业的公益性质。
这是政府对网络型自然垄断企业的监管能力提出的挑战。在电网企业与政府之间千丝万缕的联系的前提下,电网企业与政府的监管能否形成真正有效的博弈,结果令人期待。
本轮电力改革在售电侧改革的重点之一是电力交易机构的建设,其还负责电力交易主体的注册。是建立由电网企业控股的电力交易机构(如北京电力改革综合试点方案),还是建立如证券交易所的会员制法人性质的交易机构,也值得关注。
可以看出,本轮电力体制改革,是在中央政府主导下的电力市场深化改革。本轮电改能否成功达到预期目标,地方电力改革试点中地方政府的组织及实施能力也得到考验。
(作者系上海政法学院副教授)
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