李鹏：关于可再生能源电力配额与绿色电力证书交易的思考

国外可再生能源配额制政策体系主要以电力市场为基础，对参与市场竞争的电力供应商提出约束性的可再生能源电力配额要求，并通过绿色电力证书交易制度实现配额指标的流转，可再生能源电力除了通过电力销售获得电价收入，还可以通过绿色证书交易获得额外收入。承担购买配额的主体，有的是售电企业(如美国大部分州、英国)，有的是发电企业(如韩国、印度)。从实施效果来看，配额制对可再生能源发展起到了重大推动作用，已证明是一种行之有效的促进可再生能源可持续发展且符合市场化原则的长效机制。

在我国，实施配额制也是动员和督促能源领域各个相关方推进能源转型的重要抓手。跟现行的标杆上网电价政策相比，可再生能源配额考核和绿色证书交易制度对可再生能源发展目标更加直接可控，各方责任更加清晰，通过对各类可再生能源证书比例的控制，可以灵活引导不同类型可再生能源品种的发展。同时，“看不见的手”代替了政府管制，使得项目开发建设、价格、资金的管理进一步简化，主要由市场主体自行决定，最终实现能源转型的整体系统成本最小化，这才是可再生能源电力配额考核和绿色电力证书交易机制的主要目的，而缓解限电和减少补贴强度只是政策的必然效果。

首先，配额制是推动能源转型的有力抓手。中央提出能源供给和消费革命，中长期具体的要求，其实就是看一次能源消费中15%和20%非化石能源比重指标是不是完成了，所以这个责任要分解落实，并且必须不折不扣地执行。通过制定各省(区、市)电力消费总量中的新能源发电的比重目标，实际上是进一步明确了各地区能源转型的责任，将来谁完成了配额，谁就完成了对15%和20%的责任。国务院能源主管部门则只要承担事中事后监管的责任，通过对可再生能源开发利用情况进行监测考核，督促各类市场主体形成合力完成能源转型的目标。

其次，配额制将重点激励对象从发电侧转向了消费侧。更加强调了利用新能源电力的责任，可以有效解决消纳问题。目前，随着成本的快速下降，大家建设新能源的积极性已经较高，假如对售电公司规定所售电量中的可再生能源消纳比重，售电公司必须去购买新能源电力并且必须把它卖给用户，那就必须确保电能够优先发出来，使得用户侧消纳的责任比较清晰，积极性比较高，这就能有效解决新能源“重建轻用”的问题。

第三，配额制可以极大地激发市场主体的主观能动性。在配额制政策框架下，地方政府和开发企业可以根据自身的资源条件和技术优势自主选择成本最低的方式来完成配额，每年开发什么品种电源?开发规模多大?都由地方政府和企业自主决定。届时，绿色证书交易的价格也会有效控制发展的节奏，如果某一年装机多了，证书供给过剩，价格下跌，下一年的投资意愿就会减少，这就避免了人为设置分品种的发展目标和年度指标与实际需求不符合的矛盾，也确保了系统总成本最小。

第四，配额制可以有效解决补贴标准和退出的问题。用绿色电力证书交易的价格来替代财政补贴，最大的好处就是无需中央财政资金补贴，由各类市场主体根据能源转型的要求自发进行利益分配，避免了补贴缺口越滚越大。同时也解决了补贴多少合适的问题，因为绿证的交易价格由买卖双方自主决策，成交价格就是最合适的价格，不存在过高或者过低的问题，避免了政府定价产生的矛盾。如果未来可再生能源技术进步比较快，成交价格就会快速降低，最后自然归零。为稳妥起见，在最早两三年的过渡时期，可以考虑采取仍由中央财政资金承担一部分分品种的固定数额的度电补贴的模式，确保新建项目的基本收益，随着市场化机制的完善，逐步过渡到完全的绿色证书交易。

四、几个关键问题的思考

(一)为什么要有自愿和强制两个市场?

根据习近平总书记“四个革命，一个合作”的要求，能源供给革命和消费革命实际上是两个概念，不可偏废。强制交易着眼于能源供给革命，通过绿证强制交易价格体现新能源发电的外部环境效益，确保新能源开发企业的经济效益，提升新能源项目投资的积极性。最关键的一点，在强制配额考核的政策体系下，虽然由于市场机制的作用，企业经营的不确定性有所增加，但是新能源行业发展的整体稳定性大大增加了，强制配额考核会创造一个基本稳定的国内新能源年度增量市场需求，这一点对于新能源产业的发展和确保低碳能源的供给至关重要，避免了产业发展规模的大起大落或者逐步萎缩。

自愿交易着眼于能源消费革命。目前，有观点认为，自愿交易可能不会起作用，但是个人认为，自愿认购的市场空间不容低估，从国外实践经验看，绿色电力证书的自愿认购是一个重要的市场，绿色电力消费理念的普及也会极大的推动能源供给侧的结构转型，美国目前约三分之一的绿色电力证书由消费者自愿购买。建立绿证自愿认购体系，实际上是给了消费者充分而灵活的选择权，使得愿意购买和使用新能源的企业和个人有了通畅的渠道。最终通过两个市场的合力来加速实现能源转型。我国目前新能源发电占全部发电量的比重只有5%，民间绿色能源消费需求即使总量不大，但是占全部新能源电量的比重会很可观，例如，只要全国有1%的社会用电量自愿购买绿证，则20%的风电和光伏发电就可以不补贴，因此在现阶段推行自愿交易是合适的，随着理念普及,也会起到越来越重要的作用。

(二)哪些能源品种能获得绿证?

不是所有的新能源发电项目都可以获得证书。因为证书交易的价格主要是对财政补贴的替代，所以对于市场化程度较高、具备竞争优势的水电和未实行分摊机制的核电并无绿色证书的需求。为避免全社会成本太高，绿色证书制度应优先应用于具备较大成本下降空间、与化石能源成本比较接近的风电和光伏电站项目，作为推动最终平价上网的“临门一脚”的政策。对尚处于产业化初期需要加大政策扶持力度的海上风电、分布式光伏发电、太阳能热发电建议仍延续目前标杆电价的扶持政策体系，即从全社会征收附加分摊，直到产业技术体系逐步完善，成本有较大幅度下降为止，甚至可以采取特许权招标的模式，鼓励通过良性的市场竞争迅速降低成本。在此之前，可以考虑由国家适度控制发展规模，避免对高成本的新能源发电项目激励过度导致建设规模过大，最终推高全社会的用能成本。

(三)绿色证书应否限价?

关于绿证的限价，实际上包括价格上限和下限两块。自愿交易的文件发布之后，各方比较关注的就是自愿交易的限价问题。实际上，价格上限和下限的设定与交易市场的不同激励对象密切相关。自愿交易刚刚起步，在我国，主动愿意消费绿色电力的企业和个人还比较少，因此，在制度设计的初期，要注重对消费者利益的保护。通过把成本最低的一部分新能源电力优先让渡给消费者，使得愿意消费绿色电力的企业和个人能够以最小的代价满足自己的需求，对加速普及绿色消费理念有重要意义，也符合以最小社会成本完成能源转型的战略理念。但强制交易应有所区别，强制交易的考核对象是能源转型的责任主体，所以对其购买绿色证书建议设置交易价格的下限，以此来确保市场交易过程中仍处于弱势的新能源发电企业的议价能力，最终保障整个产业的合理收益，以实现产业的持续发展。两个市场的价格互为补充，即避免了绿证交易价格太低损伤投资的积极性，也避免了交易价格太高增加能源转型成本。

(四)谁将是绿色证书的购买者?

在电力市场化程度较高的国家，配额考核的责任主体也即强制交易的绿色证书买方大多数是售电企业。也有一些国家的考核责任主体是发电企业。售电侧考核对于分摊成本、促进消纳都有好处。发电侧考核的优势主要是符合目前的实际，操作起来比较简单，缺点是仍然属于发电侧激励，对促进消纳意义不大。考虑到改革预期和制度设计的初衷，可以考虑强制交易的绿色证书买方设定为售电企业。

根据三部委文件的要求，自愿交易的买方将会是政府机关、企事业单位、社会团体和自然人。从国外实践看，除了自然人外，用能成本占生产成本较低的高技术企业将是最积极的购买方之一，这些企业对于能源价格的承受能力相对较高，而且可以以较小的代价实现100%的绿色用能，是绿证市场的主要参与方之一。其次是各级政府和相关的政府采购项目，政府采购项目数额大，对市场的导向性比较强，适当选取一批品种，将产业链采用绿色电力的比例作为同等条件下优先进入采购目录的条件，对于引导全社会的绿色消费理念意义重大。第三类是采购主导权较大的快速消费品和社会零售领域，他们对下游供应链的控制力很强，在消费者的推动下，绿色发展的愿望也比较迫切，我国大量的工业企业是给大公司配套，一旦买方对于采购的产品提出绿色电力消费的要求，也将会对终端用能需求产生重大影响。